【摘要】高水平對外開放，致力于培育以創新驅動為核心的新比較優勢，從出口產業升級與制度型開放兩方面實現系統性升級。全國統一大市場建設以破除要素市場分割、釋放超大規模市場潛能為目標，通過降低交易成本、促進要素向高效率企業流動，發揮超大規模市場優勢。二者協同推進，有利于改善要素配置效率、促進企業創新和生產率改進、優化營商環境、推動新型要素市場建設。同時應看到，當前制度型開放存在新興領域制度供給滯后等問題，全國統一大市場建設面臨部門、城鄉、地區間市場分割及新型要素市場建設難題。為此，需從處理好政府與市場關系、破除市場分割壁壘等方面進一步全面深化改革，推動二者協同發展，助力經濟高質量轉型。
【關鍵詞】高水平對外開放 全國統一大市場 要素錯配 制度型開放 【中圖分類號】F120 【文獻標識碼】A
改革開放以來，中國的高速增長伴隨著兩大特征：依托高儲蓄率推動的投資驅動增長；依靠較低的要素價格獲得貿易優勢，通過大量出口低附加值產品推動經濟增長。這種模式在工業化初期具有合理性，但隨著經濟發展階段演進，其局限性逐步顯現：一方面，制造業單位勞動力成本明顯上升，傳統成本優勢面臨新的挑戰；另一方面，保護主義逆流增加了傳統出口路徑的不確定性。
基于國內國際環境的深刻變化，習近平總書記指出：“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是根據我國發展階段、環境、條件變化，特別是基于我國比較優勢變化，審時度勢作出的重大決策。”①黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，也對今后的高質量發展進行了具體工作部署，強調要“推進高水平對外開放”“構建全國統一大市場”。持續推進高水平對外開放和全國統一大市場建設，是構建新發展格局的題中之義，也是適應我國新發展階段要求、塑造國際合作和競爭新優勢的必然選擇。
持續推進高水平對外開放和全國統一大市場建設的關鍵方向
高質量發展要求我們通過制度創新，實現全要素生產率的系統性提升。全要素生產率主要受兩方面因素影響：微觀層面的企業全要素生產率水平，即單個企業的投入產出效率；生產要素在不同企業間的配置效率。當生產要素能夠突破制度性流動壁壘時，資源將遵循市場機制向高生產率企業集聚。習近平總書記指出：“推動更深層次改革，實行更高水平開放，為構建新發展格局提供強大動力。”明確了在更高起點上進一步全面深化改革對構建新發展格局的深遠意義。具體而言，新發展格局的構建著力于國內國際兩個維度：通過全國統一大市場建設，促進國內大循環，破除要素市場分割，建立要素自由流動的制度基礎設施；推動高水平對外開放的深入發展，形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局，實現從商品流動型開放向制度規則型開放升級。二者協同配合能夠有效提高我國要素配置效率，促進全要素生產率的提高。
構建新發展格局具有歷史的、實踐的、邏輯的必然性，是我們主動應對國內外形勢發展變化的戰略選擇，其建立在全國統一大市場的制度基礎之上，本質是通過降低制度性交易成本，釋放超大規模市場潛能。習近平總書記指出：“形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場。”這一重要論述為如何建設全國統一大市場指明了方向。近年來，我國圍繞全國統一大市場建設，出臺一系列重要政策（如表1所示）。建設全國統一大市場可以降低交易成本，打破影響要素流動的市場分割障礙，促進資本、勞動力等要素向高效率企業流動，擴大國內市場規模，最終有效提高要素配置效率。特別值得關注的是，新政策體系將數據、技術等新型生產要素納入全國統一大市場建設范疇，通過數據要素市場化配置改革、技術交易市場一體化等創新舉措，充分發揮創新要素對企業生產率提升的作用，為構建新發展格局提供持續動力。
表1 我國統一大市場建設的相關文件
以開放促改革、促發展，是我國改革發展的成功實踐。2013年11月，習近平總書記在會見21世紀理事會北京會議外方代表時強調：“中國越發展，就越開放，中國開放的大門不可能關閉。”在經濟全球化深度調整的背景下，我國參與全球分工的比較優勢正經歷結構性轉換。傳統低成本優勢逐步弱化，亟待培育以創新驅動為核心的新比較優勢。習近平總書記指出：“當前，中國正以高水平開放促進深層次改革、推動高質量發展，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，加快發展新質生產力。”②高水平對外開放構成新優勢培育的戰略路徑，其內涵體現為兩個維度的系統性升級：出口產業升級，推動商品貿易向高附加值轉型，發展數字貿易和服務貿易，提升我國在全球價值鏈中的地位；制度型開放的規則對接與改革深化，對標《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等新一代經貿規則，在跨境數據流動、知識產權保護、競爭政策等領域推進深層次改革，將制度體系與國際通行規則相銜接。我國近年來持續推進高水平對外開放，出臺一系列重要政策措施（如表2）。高水平對外開放可以通過多渠道，驅動全要素生產率提升：制度型開放有利于進一步深化國內改革，提高市場運行效率；高質量國際貿易帶來知識溢出效應，激發企業創新活力；全球資源優化配置則進一步提升要素利用效率。
表2 我國高水平對外開放的相關文件
全國統一大市場建設與高水平對外開放的協同推進機制
全國統一大市場建設和高水平對外開放的協同推進，是構建新發展格局的重要路徑，有利于實現從“規模擴張”向“質量提升”的轉型。
改善要素配置效率。要素錯配是造成國家間生產率差異的重要因素。全國統一大市場建設致力于破除區域間、部門間以及城鄉間的要素和商品流通壁壘，推動要素和商品在全國范圍實現優化配置，使高生產率的企業能夠獲取更多的要素資源，進而提升整體經濟效率。高水平的對外開放，則有助于實現資源的全球配置。其為高生產率企業提供了走出國門的機會，使其能夠在全球范圍進一步優化要素配置，提高要素利用效率。具體而言，通過深化國內改革，建立健全有效的國內商品和要素市場，實現資源高效配置；在此基礎上推進高水平對外開放，在全球范圍對資源進行更優配置，從而形成國內國際雙循環相互促進的要素配置格局。
促進企業創新和生產率改進。企業的創新行為面臨著風險和高成本，需要足夠規模的市場來獲取創新收益。我國產業鏈中承擔核心工序和關鍵技術任務的專精特新企業，受制于國內市場容量有限或應用環境不足等因素，發展潛力尚未充分釋放。全國統一大市場建設和高水平對外開放則能進一步擴大市場規模，加大對企業創新的激勵。高水平對外開放能夠推動企業嵌入全球創新網絡，可以從以下三方面促進創新質量提升：通過與其他國家企業建立合作創新網絡，實現知識共享和技術跨界融合；幫助企業在國際市場獲取更豐富的異質性創新資源，為高質量創新奠定堅實基礎；跨國企業可以充分利用全球創新網絡中的資源稟賦優勢促進自身創新。
推動制度型開放與市場基礎制度銜接。高水平對外開放的顯著特點是制度型開放，其核心是規則、規制、管理和標準等制度性安排。全國統一大市場建設作為暢通國內國際雙循環的基礎支撐，與制度型開放形成“內外聯動”的改革合力。統一的市場規則，如產權保護、公平競爭審查等，為制度型開放提供了國內制度基礎；制度型開放通過引入國際標準，推動國內市場規則優化，并在此基礎上引進先進技術和管理經驗，完善中國特色現代企業制度。在主動對接國際高標準市場規則體系的過程中，我國需要不斷完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等基礎制度，并進一步完善宏觀經濟治理體制。例如，長三角地區率先試點跨區域數據共享機制，既打破了地方保護，又為對接國際數據治理規則積累了寶貴經驗；我國修訂《中華人民共和國外商投資法實施條例》，明確公平競爭審查制度，保障內外資企業平等權益，這不僅是破除所有制間市場分割的重要舉措，也為高水平對外開放創造了良好的制度環境；外資準入負面清單與國內負面清單的聯動，有效促進規則改革。
加快新型要素市場建設，為發展新質生產力提供動能。高水平對外開放能夠促進新型生產要素在國內外流動和配置，從而加速新質生產力的形成。高水平對外開放能夠促進跨境數據的積累、提煉、加工和管理，經濟主體通過整合全球的數據資源，進而提升創新能力。提升對外開放水平，通過深度融入全球科技生產網絡，加強國際間的科技交流與合作，有助于提升我國科技創新能力。高水平對外開放能夠增強新型人才的適應性與競爭力，為新型生產力的增長提供強有力的人才支持。
構建全方位開放格局面臨的矛盾與全國統一大市場建設的難點
在構建全方位開放格局進程中，中國在制度規則層面仍面臨深層次矛盾。例如，新興領域存在制度供給滯后問題，區域間制度執行異質性顯著，個別地方政府通過政策傾斜、行政干預等方式，實施本地市場保護，形成阻礙要素流動的“制度壁壘”。更深層次的挑戰體現在制度協同性層面：服務業開放與監管能力錯配，教育、醫療等領域的準入限制與事中事后監管體系不夠完善，形成雙重約束；產業鏈安全與開放度的平衡問題，美國對華技術管制導致戰略性新興產業進口替代壓力加劇，暴露關鍵領域自主可控能力有待增強，以及開放進程中產業鏈安全保障機制有待完善；國際規則參與深度有限，在數字貿易、環境產品等新興議題領域尚未形成制度性話語權。
當前中國市場體系仍存在顯著的分割性特征，主要表現為部門間、城鄉間與地區間的要素流動壁壘。
部門間市場分割。當前，不同所有制企業在資源配置中存在一定差異。在重大技術攻關、融資支持等領域，國有企業具備較為完善的制度保障，民營企業在市場準入和資源獲取方面仍面臨一定挑戰。以資本要素配置為例，部分民營企業存在融資困難和融資成本過高的問題，這使得其創新能力和活力受到了抑制，從而導致資本要素錯配。此外，現有國家重大技術攻關項目的參與主體結構有待進一步優化，應進一步提高民營企業在項目研發中的參與度，以更好發揮各類經濟主體的創新潛力。
城鄉間市場分割。我國城鄉要素市場在協同發展方面仍有提升空間。城鄉市場分割的主要特征是城鄉要素市場的分割，農民和農業生產組織不能作為平等的經濟主體進入城市市場獲取要素。在土地要素方面，農村集體經營性建設用地入市機制正在逐步完善，與城市土地市場在交易規則、價格形成機制上存在差異，二者的協同發展需要進一步探索，以促進土地資源在城鄉之間實現優化配置。在勞動力要素方面，隨著戶籍制度改革的深入推進，如何更好地保障農業轉移人口享有均等化公共服務，是當前政策持續優化的重點方向。
地區間市場分割。在區域協調發展過程中，各地在推動經濟發展時存在一定的差異化政策取向。有的地方政府為促進本地產業發展，采取財政補貼等手段保護本地企業，這在一定程度上對市場資源配置效率產生影響。在新能源汽車、光伏等新興領域，產業布局的協調性有待加強。社保轉移接續、跨區域稅收分成等配套制度正在不斷完善，以更好地促進勞動力、資本等要素跨區域流動。
推動進一步全面深化改革與高水平對外開放的著力點
正確處理好政府與市場的關系。高質量發展需要統籌好政府與市場關系，更好地結合有效市場和有為政府，在充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時強化政府制度供給能力。一是夯實競爭中性制度基礎，全面落實市場準入負面清單制度，進一步強化“全國一張清單”管理模式，確保清單外領域各類經濟主體依法平等進入；建立健全公平競爭審查機制，重點清理涉及地方保護、行業壟斷的政策文件。二是改變產業政策實施范式。選擇性產業政策可以通過補貼、稅收優惠等定向干預手段推動特定產業的技術升級與規模擴張，但其“非中性”特點可能導致要素錯配與效率損失。可以將政策重點轉向具有技術外溢效應的共性技術研發、創新基礎設施建設等領域，采用市場化機制分配資源，減少對特定企業的直接補貼。以中央主導型產業政策替代地方主導型產業政策，并建立跨區域產業協同政策平臺。
破除市場分割的多維壁壘。一是建立公平競爭機制。拓寬民營企業的融資渠道，采用普惠小微貸款、不動產投資信托基金（REITs）、科創票據等工具緩解民營企業融資難和融資貴的問題。全面落實公平競爭審查制度，平等對待各類經濟主體，完善監督執行體系，強化剛性約束，確保政策的嚴格執行和有效落實。二是建立城鄉要素平等交換機制。深化土地制度改革，統一農村集體經營性建設用地交易平臺，完善增值收益分配機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權以及收益分配權，進一步探索并建立自愿有償退出機制。推進戶籍制度與公共服務脫鉤，提升基本公共服務覆蓋率，加快實現教育、醫療等服務的跨區域通辦。三是構建區域協同發展的新機制。打破行政性分割、地方保護和行政壁壘，統一各地區的市場準入標準，嚴格落實“全國一張清單”管理模式。推廣“飛地經濟”模式，建立中央與地方利益共享機制，通過均衡性轉移支付調節區域利益，重點支持欠發達地區基礎設施和公共服務建設。
重構地方政府晉升激勵體系。個別地方政府往往采取保護性措施來促進本地經濟增長，包括優先支持本地企業發展、優化資源配置等。未來，可以通過進一步完善干部考核評價體系，更好地平衡經濟發展與資源配置的關系。優化財政分權與事權匹配機制。調整中央與地方財政關系，將教育、醫療等基本公共服務支出上劃中央財政，減少地方政府因財權事權不匹配產生的市場干預動機。規范土地出讓收入管理，試點“土地增值收益共享基金”，切斷地方政府與土地財政的直接利益關聯。建立多維政績考核體系。增設全國統一大市場建設、生態環境質量、民生保障等考核指標，將地方保護主義行為納入政府績效負面清單。探索跨區域政府合作政績互認機制，如京津冀協同發展中對大氣污染治理成效實行區域聯合考核，促進政策創新。
推進制度型開放與國內規則升級。對接國際高標準經貿規則，國內建立統一制度規則。以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等規則為參照，推動國內規則與國際高標準經貿規則銜接。加快建立全國統一的市場制度規則，完善產權保護制度，強化反壟斷和反不正當競爭執法，健全社會信用體系，為經濟主體創造公平競爭的市場環境。強化知識產權保護，建立與國際接軌的知識產權侵權懲罰性賠償制度，完善海外知識產權糾紛應對機制。將知識產權保護深度融入自由貿易協定框架，強化專利引進與海外拓展過程中的知識產權保護與預警機制。建立跨境資本流動宏觀審慎管理框架，依托自貿試驗區（港）開展壓力測試，在擴大開放的同時，強化風險評估與監管，確保國家經濟安全。
釋放新型生產要素的增長動能。一是構建全球創新網絡。建設國家級技術交易平臺，完善職務科技成果產權制度。放寬外資研發中心設立限制，鼓勵跨國企業在華設立研發中心，推動“引進來”與“走出去”雙向創新。如海南自貿港試點跨境服務貿易負面清單，吸引國際醫療、教育等領域優質資源，助力生物醫藥等前沿產業實現突破。通過國際人才引進政策與教育開放合作，構建全球人才高地。例如，北京中關村實施外籍人才永久居留便利化措施，集聚人工智能、量子計算等領域頂尖團隊，形成創新生態集群。二是培育數字貿易競爭新優勢。建設全國統一的數據要素市場，探索數據產權、交易、分配機制。通過跨境數據流動規則的完善，推動數字貿易自由化，促進數據資源的全球整合與價值挖掘。通過數字貿易推動跨境電商、數字服務出口發展。例如，四川自貿試驗區探索數據確權與跨境流動試點，為數字經濟企業提供制度保障，加速技術創新迭代。
（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授，人文與社會科學高等研究院副院長）
【注：本文系北京市社會科學基金項目“北京農地制度改革和農民增收研究”（項目編號：22JJB013）階段性成果】
【注釋】
①習近平：《新發展階段貫徹新發展理念必然要求構建新發展格局》，《求是》，2022年第17期。
②習近平：《繼往開來，攜手開創中法合作新時代——在中法企業家委員會第六次會議閉幕式上的致辭》，《人民日報》，2024年5月7日。
責編/靳佳 美編/李祥峰
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