【摘要】超大城市現代化治理是全球城市化進程中的共性難題，中國超大城市現代化治理實踐正在重構全球城市科學理論范式。以北京“接訴即辦”改革為代表的超大城市現代化治理新模式，既豐富了?？?ldquo;治理術”的理論內涵，又實現了對奧斯特羅姆“制度分析與發展框架”的學理升華。新時代新征程，中國超大城市現代化治理要堅持以人民城市理念為指引，以解決城市病為切入點，持續推進“人工智能＋”行動，促進城市治理與城市發展相互賦能，把人民需要、人民訴求、人民滿意深度嵌入城市治理體系，推動中國特色超大城市現代化治理理論研究深化拓展，尤其是加快學科體系、學術體系、話語體系等的系統性建構，構建植根中國大地、引領發展潮流的中國城市學自主知識體系。
【關鍵詞】超大城市現代化治理 接訴即辦 城市學 自主知識體系
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.001
【作者簡介】連玉明，第十四屆全國政協委員、提案委員會委員，北京國際城市發展研究院創始院長。研究方向為城市學、學習型社會理論和決策學。主要著作有《城市的覺醒》《城市的戰略》《城市的智慧》等。
中國超大城市現代化治理的學理化體系化闡釋
2025年是中央城市工作會議召開十周年。十年來，我國城鎮化步伐不斷加快，人民城市理念深入人心，“五個統籌”持續深化，城市更新工作大力實施，數智技術大幅提升城市治理效能，城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力等得到大幅提升，和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市蓬勃興起，走出一條中國特色城市發展道路。
超大城市現代化治理是推進中國式現代化的重要實踐場域，也是國家治理現代化的核心議題。我國超大城市現代化治理的時代背景是“兩個大局”，政治內涵是中國特色社會主義，價值追求是人民城市，實踐要求是以系統思維統籌現代化過程。構建中國超大城市現代化治理的學理化體系，需要突破西方“國家—社會”二元對立的理論框架，立足馬克思主義城市理論的本土化創新，融合中華傳統治理智慧與現代技術哲學，形成具有主體性、原創性、系統性的理論范式。中國超大城市現代化治理的學理化體系化闡釋，實質上是對人類城市文明新形態的探索，是在超大規模社會場景中重構現代治理邏輯的創造性實踐。這一體系的核心任務在于揭示超大城市現代化治理的底層邏輯、運行規律與價值導向，為全球超大規模社會治理提供知識參照。
超大城市現代化治理是全球城市化進程中的共性難題，中國超大城市現代化治理實踐正在重構全球城市科學理論范式。以北京為代表的超大城市通過制度創新與理論突破，既突破了西方城市治理理論的局限性，又構建了具有自主話語體系的中國特色城市治理學的基本框架。要以學理化的體系闡釋超大城市現代化治理，進一步從理論層面總結和形成更具鮮明中國特色的城市治理學理體系。中國特色現代化城市治理學要以馬克思主義城市理論為根基，深度融合中國治理實踐，充分體現中國特色社會主義制度優勢。研究的重點和關鍵是要突破傳統科層制治理的路徑依賴，推動治理哲學、制度架構與運行邏輯的深層變革，進而在治理邏輯、核心機制、制度架構與價值取向上作出獨特的理論貢獻。
從更加學理化體系化的層面深刻闡釋超大城市現代化治理中體現出的“黨的領導—人民中心—技術賦能”三維治理框架的深刻內涵，聚焦治理重心下移、權力下放、力量下沉，夯實“人民城市人民建，人民城市為人民”理念根基，立足城市戰略定位，不斷完善城市空間布局，持續提高超大城市精細化治理水平。進一步運用塊數據理論、復雜系統理論和協商民主理論，促進群眾訴求數據、民生數據與“城市大腦”智慧管理體系融合，為系統有效破解超大城市現代化治理中規模不經濟、集體行動困境與價值理性缺失等世界性難題提供理論支撐。
超大城市現代化治理的實踐，推動了政府行動從制度慣性驅動轉向問題導向驅動，也印證了協商民主理論中“交往理性”“對話理論”在行政體系中的實踐可能。同時，這種制度創新暗合?？?ldquo;治理術”理論中權力技術的柔性轉向，特別是通過算法賦能，加快了城市治理從權力管理向科學智算的范式演進，進一步豐富了全過程人民民主的理論和實踐。
黨的十八大以來中國超大城市現代化治理的宏觀分析
黨的十八大以來，新型城鎮化邁上新臺階。2012年至2024年，我國常住人口城鎮化率由53.7%提升到67%，城鎮常住人口突破9.4億；城市數量增加至694個，建制鎮數量達到21463個。在這一背景下，中國超大城市現代化治理也經歷從“規模管控”到“系統治理”、從“經驗驅動”到“數據驅動”、從“單一主體”到“多方協同”的深刻變革，形成具有全球示范意義的治理范式。這一進程不僅是對傳統治理模式的超越，更是中國式現代化道路在城市治理領域的生動實踐，為進一步推動超大城市現代化治理提供寶貴經驗。
從演進過程看，中國超大城市現代化治理大致經歷了三個重要階段：一是治理理念革新與體系重構階段（2012年至2016年）。黨的十八大報告提出，“走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，我國城鎮化開始進入以人為本、規模和質量并重的新階段。這一階段，超大城市現代化治理以理念革新為先導，摒棄過去單純追求規模擴張的發展模式，轉向更加注重質量和內涵的發展。通過頂層設計重構治理框架，體現了從單中心集聚向多節點協同的轉型邏輯。同時，開始著力構建多元主體參與的治理體系，鼓勵社會組織、企業和公眾參與城市治理，逐步打破政府單一主體治理的格局。二是治理機制優化與精準施策階段（2017年至2021年）。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。在這一階段，超大城市現代化治理從碎片化向集成化躍升，更加注重機制優化、精準施策，治理重心轉向系統性風險防控與民生服務升級。同時，進一步完善治理機制，建立跨部門、跨區域的協同治理機制，提高治理的整體性和協同性。三是治理技術賦能與智慧升級階段（2022年至今）。黨的二十大報告提出加快建設數字中國，“打造宜居、韌性、智慧城市”。超大城市現代化治理進入技術賦能與智慧升級階段，以大數據、人工智能、物聯網等為代表的新一代信息技術廣泛應用于城市治理領域。各地通過建設城市大腦、智慧政務平臺等，實現城市治理數據的整合與共享，不斷提升治理的精準性和智能化水平。
縱觀中國超大城市現代化治理實踐，集中彰顯四大特征：一是黨建引領的穿透式治理。通過組織嵌入實現治理網絡的深度覆蓋，破解“看得見的管不了，管得了的看不見”難題，將政治優勢轉化為治理效能。這種機制的本質是將黨的群眾路線轉化為制度設計，實現政治動員與社會參與的深度融合。二是技術賦能的敏捷治理。在科學化、精細化、智能化上下功夫，通過數字技術重構治理底層邏輯，以場景創新撬動城市治理從經驗決策轉向數據驅動。利用大數據分析市民需求，為治理決策提供科學依據；借助人工智能對城市運行進行實時監測和智能調控；運用物聯網實現城市基礎設施的互聯互通和智能管理。三是“繡花功夫”的精細化治理。以“繡花功夫”破解治理末梢難題，推動治理顆粒度持續細化，暢通“毛細血管”。這種精細化不僅提升效率，更通過數據積累形成城市問題的時空圖譜，為長期規劃提供科學依據。四是多方共治的生態化治理。改變過去政府單一主體治理的模式，積極引導社會組織、企業、公眾等主體參與城市治理，構建政府、市場、社會協同進化的治理共同體，完善政府與社會合作機制，激發治理內生活力。
尊重城市發展規律是做好城市工作的前提和保障。黨的十八大以來特別是中央城市工作會議召開以來，我們端正城市發展指導思想，不斷深化對城市治理的基本問題的規律性把握，走出了一條中國特色城市治理現代化之路。一是堅持黨對城市工作的全面領導，完善黨全面領導基層治理的體制機制，黨建引領基層治理不斷加強，城市基層治理效能全面提升，推動實現共建共治共享。二是堅持人民城市人民建、人民城市為人民相統一，推動以人民為中心的城市治理現代化走深走實。三是堅持問題導向與目標導向相結合，聚焦解決“大城市病”等，加快轉變城市開發建設方式，深化城市建設、運營、治理體制改革，強化平急功能復合的韌性城市規劃建設，建立可持續的城市更新模式和政策法規，加快推進好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設，打造宜居、韌性、智慧城市。四是以數智賦能善治，推動整體智治，帶動大城善治，以城市大腦建設為抓手，以接訴即辦等城市服務熱線為平臺，通過多維訴求數據輔助城市靶向治理、精準施策，推動超大城市現代化治理更智能、更高效、更精準。五是推動城市公共服務一體化與城市管理職能改革落實落細，做好頂層設計，強化空間治理，從注重規模擴張到強調質量內涵，把老城區改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統一起來，著重在教育、就業、居民收入、社會保障等領域進行制度創新探索，以科學有效的制度，保障和實現群眾合法權益，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。
城市治理的重中之重是落實好中央城市工作會議“五個統籌”的要求，推動以人為核心的新型城鎮化，發揮超大城市推動全國統一大市場建設和擴大內需做強國內大循環中的最大潛力。超大城市現代化治理的本質不是對抗復雜性，而是通過制度創新實現秩序與活力的辯證統一，這正是中國式現代化道路的深層邏輯。中國超大城市現代化治理的深層價值，在于為人類城市文明貢獻三重范式：一是規模治理的辯證法，在“集聚效應”與“治理負荷”間尋找動態平衡點，在保持經濟密度的同時實現空間舒展；二是技術治理的價值理性，在效率追求中嵌入算法倫理與數字包容；三是文明治理的共生邏輯，將尊重自然、順應自然、保護自然的“天人合一”理念轉化為生態城市建設實踐，推動生產、生活、生態“三生融合”。中國通過制度優勢實現“集中力量辦大事”與“精準施策解難題”的有機統一，在保持發展動力的同時完成治理升維。這種治理范式不僅為發展中國家破解“規模詛咒”提供方案，更在數字文明、生態文明維度貢獻中國智慧。隨著治理體系向“全域智治”“韌性共生”進階，中國超大城市治理必將為人類城市文明書寫新的篇章。
以解決城市病為切入點提高城市治理能力
隨著我國城市化進程的加速推進，大城市在經濟、文化、科技等方面的集聚效應愈發顯著。與此同時，人口過度集中、資源消耗加劇、空間布局不合理等問題日益凸顯，破解城市病成為實現城市可持續發展的關鍵。城市病的形成機理在于人口與資源錯配、城市規劃與建設滯后、治理模式單一等，突出表現為交通擁堵常態化、公共服務供需矛盾突出、生態環境壓力加劇。破解的核心是結合中國人口多、建設用地少等國情，確定中國超大特大城市高質量發展的規模、密度和強度的合理區間。破解的關鍵是強化多層嵌套的大都市圈空間規劃，建設多組團、多中心、多層級的都市圈內部體系，積極引導市場，推動核心區的非核心功能疏解。
這些年，北京市圍繞有效化解各種“城市病”，實現了從規模擴張到減量發展的治理邏輯轉型，為超大城市現代化治理提供了寶貴經驗。
夯實黨建引領基層治理機制。以堅強基層政權提高基層公共服務精準化精細化水平和效能，率先實現基層治理現代化。通過12345市民服務熱線和黨建引領接訴即辦改革，將群眾訴求轉化為治理資源，構建治理共同體，將民生訴求精準嵌入治理流程，從訴求驅動到智慧賦能，重構以人民為中心的需求驅動型善治新范式。超大城市是黨建引領基層治理的重要場域?！侗本┦薪釉V即辦工作條例》將實踐經驗上升為法律規范，推動從專項整治向常態化治理轉型。特別是依托城市大腦分析1.5億件訴求數據，形成“日通報、周匯總、月分析”機制，海量數據讓基層治理更有靶向性，走出一條數智時代的城市治理創新之路。
堅持功能疏解與空間重構并舉。牢牢抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，以《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》為引領，以人口規模、建設規模“雙控”反向推進城市功能優化，開創超大城市減量提質發展新范式。通過疏解非首都功能、建設城市副中心和多節點新城，構建“一核兩翼”空間格局，通過功能疏解、產業轉移和人口調控，有效緩解人口、資源、環境壓力。特別是圍繞深入推進花園城市建設，統籌全域綠化彩化立體化，高質量抓好精華片區建設，推進“無界公園”建設，有效提升城市運行效率和宜居水平。
“都”與“城”發展的辯證統一。京津冀協同發展重大戰略實施十余年來，“都”的功能進一步強化匯聚，非首都功能持續疏解遷出，國際一流的和諧宜居之都加速建成，做好了城市建設“加減法”運算必答題。同時，圍繞系統治理與韌性提升協同，創新“城市體檢”機制，構建“全生命周期”管理體系，通過生態修復和基礎設施升級增強城市韌性，突破了傳統單中心擴張模式，驗證了“規?？刂?mdash;結構優化—功能躍升”的螺旋演進路徑，為全球超大城市現代化治理貢獻了“制度性集體行動”的中國方案。
北京市圍繞解決城市病的系列舉措，無不彰顯系統性、整體性、協同性思維。其一，緊緊抓住疏解這項工作不放松，更加注重在疏解過程中的提升，真正通過疏解帶動天津、河北實現協同發展。其二，在高標準高質量建設好北京“新兩翼”的同時，更加注重培育區域的增長極，深刻理解中央提出“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”的深刻含義，打造全國高質量發展的樣板。其三，發揮京津冀在推動區域高質量發展方面的作用，以點帶面助力建設以首都為核心的世界級城市群，形成對山東、內蒙古、山西等周邊地區的輻射帶動作用。其四，圍繞建立全國統一大市場，不斷創新協同發展體制機制，推動重點領域協同向規則協同并重轉變，進一步深化產業鏈供應鏈協同融合，推動自貿區等開放平臺加強制度創新合作，共同對接國際高標準經貿規則。其五，堅持人民城市人民建，切實以人民為中心推動協同發展，不斷增強區域內老百姓獲得感、幸福感、安全感。特別是圍繞推動京津冀醫療、養老、教育等公共服務政策協同，持續推進“三北”防護林等重大生態工程建設等，讓京津冀的天更藍、地更綠、水更清。
北京破解城市病的經驗對其他國際大都市最大的啟示，就是要明確戰略定位，拓展戰略空間，實現戰略突破。對于北京而言，要緊緊圍繞打造“四個中心”，以非首都功能疏解為核心，大力促進結構調整優化，加快建設京津冀協同創新共同體，深化與津冀兩省市協同互動，推動形成京津冀協同發展的良好局面。以2025年1月國務院批復同意《京津冀國土空間規劃（2021—2035年）》為標志，落實京津冀協同發展戰略部署進入新階段。從城市競爭力角度看，北京作為國際城市，未來發展的最大競爭優勢是京津冀世界級港口群建設。要進一步提升京津冀“對外開放門戶功能”，把建設京津冀世界級港口群放到更加重要的位置，以陸港為基礎、空港為引領、海港為特色、國際數字貿易港為戰略制高點，強化“四港聯動”，努力建成暢通我國經濟大循環的強大引擎和聯通國內國際雙循環的戰略樞紐。同時，北京破解城市病的經驗中，最重要且最鮮明的特色在于突出科技創新的引領，形成對全球創新版圖的重塑。創新的本質是知識資本、制度資本與人力資本的協同進化。這種優勢的釋放需要突破傳統要素疊加的線性思維，加快構建城市創新生態系統。當前，北京的高密度知識生產機構與高能級創新主體已經形成獨特的空間集聚效應，要發揮北京在人工智能領域擁有全國唯一國家級集群的優勢，推動京津冀國際信息產業和數字貿易港的發展。
城市群戰略與城鄉區域協同高質量發展
城市群作為現代經濟空間組織的高級形態，既是國家競爭力的核心載體，也是破解城鄉二元結構、推動區域協調發展的關鍵抓手。中國城市群發展戰略推進過程中面臨的深層次矛盾，本質上是制度邏輯與發展規律的結構性錯配，比如，行政區劃與協同發展錯配、產業布局與集聚效應錯配、發展動力與合作機制錯配、空間范圍與集聚規模錯配、政策導向與實際需求錯配、公共服務與要素流動錯配、規劃制定與實施協調錯配等。高質量城市群需實現五大協同：要素流動協同（勞動力、資本、技術跨域配置效率提升）、制度規則協同（政務服務、市場監管、生態保護標準統一）、風險防控協同（應急管理、金融安全、數據治理聯防聯控）、文化價值協同（地域文化傳承與現代文明融合）、數字治理協同（數據底座共建、算法模型共享）。這種多維度協同使城市群從“地理鄰近”升級為“功能共生”，形成更具韌性的空間組織形態。
當前城市群戰略面臨三重張力：其一，集聚與均衡的張力，核心城市“大城市病”與邊緣區域“發展塌陷”并存。其二，效率與公平的張力，數字經濟加劇“數字鴻溝”，鄉村要素收益分配失衡。其三，增長與可持續的張力，傳統工業化路徑與“雙碳”目標存在沖突。突破路徑需聚焦三個轉向：一是從“單點突進”轉向“系統重構”，將城市群發展與鄉村振興、新型城鎮化戰略深度融合，建立“城市反哺鄉村—鄉村支撐城市”的共生關系。二是從“硬件聯通”轉向“制度貫通”，在基礎設施互聯基礎上，推進市場監管、環境標準、數據規則的跨域統一。三是從“規模導向”轉向“價值躍升”，以“文明城市”“公園城市”理念重塑空間價值，將文化傳承、生態福祉納入發展評價體系。
城鄉區域協同的核心在于要素優化配置。要著力處理好規模擴張和集約緊湊發展的關系、自然發展與空間優化的關系、基本建設和特色發展的關系、自主發展和合作聯動的關系、統籌發展和重點建設的關系。這要求加快打通三大通道：一是人口流動通道，通過居住證制度與公共服務均等化，引導農業轉移人口就近城鎮化，避免“半城市化”陷阱。二是土地置換通道，試點跨區域耕地占補平衡、建設用地指標交易，騰出土地裁出更多產業“大衣料子”，破解“城市缺地、鄉村閑置”矛盾。三是資本循環通道，設立區域性綠色發展基金，引導社會資本參與縣域基礎設施與產業園區建設。
在此背景下，北京的發展與治理為城市群戰略與城鄉高質量發展貢獻了典型案例和有益經驗。“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”，是新時代北京如何建設發展的根本命題。北京作為全國首個減量發展的超大城市，在城市發展中秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，構建了政府引領、社會參與、責任規劃師支持、居民共建的可持續模式，通過拆違騰退、疏解非首都功能的“減法”，置換高質量發展“增量”，破解空間超載難題，重塑城市功能品質，形成了具有中國特色的“首都經驗”。加快現代化首都都市圈建設，夯實世界級城市群建設基礎，是“十五五”京津冀協同發展的戰略制高點。從北京發展轉向首都發展，從單一城市發展轉向京津冀協同發展，從聚集資源求增長轉向疏解非首都功能謀發展，從城市管理轉向超大城市現代化治理，這四大轉變的實現，貫穿了一條主線，那就是完整、準確、全面貫徹新發展理念，明確首都功能戰略定位、推進北京城市減量發展。換言之，只有明確了北京的城市戰略定位，才算抓住了北京城市建設的“牛鼻子”。
近年來，北京積極開展城市更新行動，對建成區內城市空間形態和城市功能進行持續完善和優化調整。從規劃引領到政策支撐，再到市、區、街道（鄉鎮）聯動，不斷探索和創新城市更新模式，為城市可持續發展創造了空間。其核心在于打破傳統單中心擴張模式，通過空間重構、功能優化、制度創新三位一體改革，破解人口膨脹、環境污染、交通擁堵、學位緊張等“大城市病”，通過構建“一核兩翼”空間格局，將非首都功能疏解與城市更新相結合。據北京市第七次全國人口普查數據顯示，中心城區的人口在十年間減少了72.8萬人，占比下降了9.5個百分點。目前，北京市已經實現城六區常住人口比2014年下降15%的目標，城鄉建設用地減量130平方公里，成為全國第一個減量發展的超大城市。
隨著非首都功能疏解和重點功能區建設發展，“人隨產業走”效應持續顯現，相關區域居住、就業人口增長明顯。其中，北京城市副中心通勤組團逐漸形成，通州向朝陽通勤強度隨之降低。大興、順義、房山等區也形成了新的通勤組團。相關數據顯示，北京市當前約60%的通勤人口為區內通勤；北京城市副中心內部通勤比例由2019年約35%上升至2023年約37%，實現了城市空間結構從“攤大餅”向“組團式”躍遷。目前，北京市已經構建起完整的以城市總體規劃、各區分區規劃以及鄉鎮國土空間規劃和控制性詳細規劃為依托的“市—區—街鎮”的規劃傳導體系。持續推進城市更新行動，以亮馬河流域改造提升等項目為示范，打造更多融合旅游、休閑、商業、文娛等功能的景觀精品，不斷提升城市品位，實現了城市建設發展的關鍵性動力轉型。這種治理創新本質上也是空間政治經濟學理論的本土化實踐，即通過行政手段與市場機制的精準耦合，重構要素流動秩序，使城市系統在保持經濟活力的同時實現“熵減革命”。
但同時也要看到，北京作為超強核心城市，其“虹吸效應”與“行政壁壘”形成雙重擠壓，行政區劃剛性約束與生產要素自由流動需求間的沖突還不同程度存在，使得京津冀等城市群仍存在“虹吸效應”強于“溢出效應”的結構性困境。從目前情況看，現行跨區域協調機制多停留在府際協議層面，缺乏利益平衡機制，生態綠色一體化發展示范區等創新實踐尚未突破財稅分成、政績歸屬等核心制度瓶頸，跨省域生態補償、公共服務均等化等議題因缺乏制度性交易平臺而推進緩慢。這些結構性矛盾共同使得城市群發展面臨“物理空間連綿化、經濟聯系脆弱化、制度整合表層化”的挑戰，其破解需要從制度變遷視角重構區域治理體系，更加注重要素融合發展，不斷提升城市運營能力，推動城市功能品質活力提升行動向深度拓展，持續增強城市對人才、資金、技術等優質資源的集聚力配置力，促進各方共同打造高能級開放平臺和立體開放通道，推動城市群從結合走向融合。
“人工智能+”的智慧高效城市治理新場景
人工智能技術正在重新定義城市治理的底層邏輯。其核心價值不在于代替人類決策，而在于拓展治理的可能性邊界——通過海量數據解析與復雜系統建模，使城市從“被動應對問題”轉向“主動塑造秩序”，具體表現為數字政府行政理念從“數字化”向“數智化”更新、組織形態從“科層制”向“扁平化”重組、業務服務從“粗放式”向“精細化”升級、運行管理從“碎片化”向“合力化”優化、話語結構從“獨白性”向“共識性”轉變等。這一進程標志著超大城市現代化治理進入“智能體”時代，其本質是通過技術、制度與價值的系統耦合，構建從感知到分析決策和執行的智能閉環，實現治理效能的指數級躍升。2025年政府工作報告提出“持續推進‘人工智能＋’行動”。DeepSeek在各地各個領域的加速部署，將大大推動形成智慧高效治理新體系，促進城市治理與城市發展相互賦能，真正實現大城細管、大城智管、大城眾管。在這方面，北京等超大城市現代化治理轉型要找準著力點和發力點。
第一，加快構建多中心網絡化治理體系，強化創新鏈全譜系集成能力，將基礎研究、技術攻關、產業轉化三大環節深度耦合，不斷夯實北京在全球科技競爭中最為獨特的戰略優勢。從全球科技競爭格局審視，北京已突破傳統“技術追趕”模式，在應用創新領域形成顯著優勢，并正在基礎研究層面向全球引領者發起沖擊，要加快推動城市副中心與雄安新區形成“雙核驅動”，推動要素流動從虹吸效應轉向輻射效應。第二，創新“城市大腦”智慧治理模式，加快從“數字映射”向“智能思考”進化，加快打造超大城市智能體，強化政務模型訓練，圍繞DeepSeek等基礎通用大模型的本地化部署，結合“城市大腦GPT”和“數智公務員”等創新范式轉化提升城市大腦自我思考、自我進化能力。同時，通過一體化和系統化手段，完成全量、全要素的數據歸集和集約、節約的數據存儲，全面構建簡易便捷、集約高效、安全規范的政務決策模型和模式，不斷降低應用場景和數據資源的開發與使用成本，實現治理精度從宏觀管控向微觀響應提升。第三，加快完善超大城市韌性建設框架，強化數字資源統一調度、政務模型統一生成，培育智能監管、智能調度、智能分析、輔助決策能力，構建超大城市智慧高效治理新體系。圍繞框架構建、應用范圍、實踐執行、行政方式和主體結構等維度，強化態勢感知、趨勢研判、調度敏捷、處置高效的城市治理實戰能力，積極拓展信息物理社會融合系統生態環境下數字技術賦能城市韌性治理的發展路徑，打造具有辨識度的宜居韌性智慧治理樣板。
中國式現代化城市治理學目前還是一個新領域，科學智算、整體智治是其中最具價值的新概念。2020年3月，習近平總書記在浙江考察期間來到杭州城市大腦運營指揮中心，觀看了“數字治堵”“數字治城”“數字治疫”等應用展示，指出“從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路”。這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運用數字技術，推動治理主體之間有效協調，實現精準、高效的公共治理。
實現整體智算和智治，是提升公共治理有效性的重要路徑。整體智算和智治強調通過數字技術的深度嵌入，實現城市治理的逆碎片化轉型，提升治理效率和效能。這一概念不僅關注技術層面的創新，還注重治理主體之間的協同合作，以及價值目標的實現。其深層的理論突破體現在三方面：其一，創建了治理需求側改革的實踐樣本，通過建立訴求熱力圖和未訴先辦預警模型，將治理資源配置從經驗決策轉向數據驅動，推動公共政策制定從供給主導型向需求牽引型轉變。其二，探索出行政過程民主化的中國路徑，優化了政府行為的實時監督與動態調適機制。其三，驗證了數字時代整體性治理的轉型成效，通過打通數據壁壘，構建全鏈條數字化治理系統，實現治理碎片化向協同化的范式轉換。這種制度創新對治理理論發展具有雙重貢獻：在工具理性層面，創建了超大規模復雜社會精準治理的技術方案；在價值理性層面，探索了社會主義民主政治微觀實現機制。其蘊含的以治理效能增進政治認同邏輯，為數字時代的國家治理現代化提供了理論生長點，特別是通過算法賦能使哈貝馬斯倡導的“交往權力”獲得制度化載體，為破解官僚制效率與民主性張力的經典命題提供了中國經驗。接下來，要進一步結合目前數字技術測量公共治理行為的準確度，通過試點等方式，在不同業務部門、不同地方政府開展政策試驗，探索更加精細的“智治”邊界，并結合技術進步，保留動態調整的制度入口。同時，要進一步深化制度創新的理論提煉，重點研究訴求驅動治理中的權力重構機理、數據民主化的制度邊界以及技術治理與政治價值的融合路徑，為全球治理理論發展注入新的學術想象力。
當然，城市大腦建設和運行中也面臨著深層次的風險和挑戰，尤其是技術與制度雙重嵌入性風險，折射出數字治理時代的系統性挑戰。技術理性與治理邏輯的結構性沖突日益顯現，城市運營中心的實體化運作面臨權責重構難題，傳統科層制與扁平化數字治理架構產生組織摩擦，有些地區出現的“指揮大廳空轉”現象暴露了技術系統與行政體系銜接失效。更為嚴峻的是安全韌性挑戰，城市大腦的泛在化連接使關鍵基礎設施暴露于復合型風險，“一個賬號被盜，一個城市停擺”的威脅不容忽視。社會倫理層面，技術賦權與數字鴻溝的悖論持續擴大，老年人等群體在“掃碼治理”中遭遇社會排斥，而算法推薦形成的“信息繭房”正在解構城市共同體意識。更深層的矛盾在于發展模式異化，個別城市大腦建設重硬件投入輕場景創新，有些城市大腦實際應用場景可能不足設計目標的40%。這些風險本質上源于數字治理的三重脫嵌：技術系統與制度環境的脫嵌、數據流動與權利保護的脫嵌、智能應用與人本價值的脫嵌。其破解需要構建技術、制度、社會協同演進的治理生態，通過加快數據治理立法、建立算法審計制度、完善數字包容機制等系統性改革，加強物人融合全域類腦感知系統、多跨協同智能決策處置系統、高效協同算力調度系統、開放共享創新生態系統、安全可靠數據保障系統建設，實現城市大腦從工具理性向價值理性的范式躍遷。
以人民為中心的需求驅動型治理新范式
超大城市是經濟社會發展的重要引擎，也是各類矛盾風險的匯聚點。對超大城市現代化治理而言，有效感知和快速回應民意訴求不僅關乎社會穩定，更是人民至上治理理念的體現。但在目前的超大城市社會治理中，普遍存在民意有效感知難、處置部門職責明晰難、治理主體之間信息共享難、跨部門跨區域跨層級協同共治難等問題。2019年以來，北京建立起以12345市民服務熱線為主渠道的“接訴即辦”機制，以及對市民訴求“快速響應、高效辦理、及時反饋、主動治理”的接訴即辦公共服務體系，以實現對市民和企業訴求的全周期閉環管理，正是對這一時代命題的創造性回應。在“一條熱線撬動城市治理大變革”的背后，是整個治理哲學的重構、制度體系的重塑和技術范式的升級，其將市民需求從治理客體轉化為驅動力量，實現超大城市現代化治理從“管理本位”到“服務本位”的根本性跨越，為全球城市治理改革浪潮貢獻了“北京模式”與“中國方案”。
探索形成“治理需求側改革”的實踐樣本，通過黨建引領，不斷夯實各級書記抓落實機制，將黨的領導貫穿治理全過程，將政治優勢轉化為治理效能。當前，超大城市現代化治理中對敏捷性治理的要求越來越高，而接訴即辦成功背后正是其蘊含的多種“勝任力”的集合，是包括感知層、技術層、制度層以及動力層的全方位治理重塑。北京通過整合64條政務服務便民熱線，搭建“20＋N”網上渠道，將343個街道（鄉鎮）、16個區、79家市級部門、58家承擔公共服務職能的市屬企業、104家重點平臺企業納入派單范圍，推動訴求受理直達一線、直達現場、直求結果，實現了公共政策制定從“供給主導型”向“需求牽引型”轉變。
全面踐行“行政過程民主化”的中國路徑，對群眾訴求人、地、事、物和承辦單位等基礎數據分類畫像。實現治理碎片化向協同化的范式轉換，形成政府行為的實時監督與動態調適機制，使行政過程兼具協商民主的開放性與科層制的高效性。大城之治，機杼萬端。相關數據顯示，北京接訴即辦改革6年來，共受理群眾和企業反映1.5億件。改革從“有一辦一”向“主動治理”深化，通過“每月一題”模式為解決共性難點問題提供了創新路徑，體現主動治理的理念，實現人民城市為人民的治理目標。
推動提升“數字時代整體智治”的創新價值。12345市民服務熱線目前已經積累了上億條民生大數據，這是持續深化接訴即辦改革的源頭活水。通過對這些訴求數據的多維度分析形成的整體“城市體檢報告”，可以更直觀展現城市治理在哪些方面存在不足、哪些方面需要加強改進，提高解決問題的靶向性和有效性，形成基于市民訴求發現問題、分析問題、解決問題的完整鏈條，從而提升超大城市現代化治理水平。接下來，要不斷推動市民熱線從“窗口”向“窗口＋智庫”轉型，深度挖掘民生大數據潛能，依托數據研判找準改革發力點，讓數據“富礦”成為超大城市現代化治理的強勁引擎。
接訴即辦是對“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的踐行。12345市民服務熱線解決的是群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，涵蓋城市建設、醫療衛生、食品安全、住房保障、農村治理、環境保護、社會治安等各個方面。要透過這扇窗口，進一步總結和完善黨全面領導基層治理制度，持續加強基層治理體系和治理能力現代化建設。
突出政治引領、組織引領、能力引領、機制引領，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘，推動黨的組織和工作向小區、樓門、院落、管理網格等治理單元延伸，向業主委員會（物業管理委員會）、物業服務企業、社區社會組織等治理主體覆蓋，引領基層各類組織在協調各方利益關系中掌握協商方法、提高協商能力。加強基層黨群服務中心建設，夯實基層黨建和基層治理實體支撐。
以賦能增效為重點鞏固吹哨報到工作機制，以群眾滿意為目標完善接訴即辦工作機制，以源頭治理為導向健全主動治理工作機制。統籌落實《北京市街道辦事處條例》《北京市接訴即辦工作條例》，提高“吹哨”精準度，增強“報到”實效性，推動“七有”“五性”監測評價向街道（鄉鎮）延伸。完善“每月一題”機制，聚焦群眾訴求集中的高頻、共性問題，加強季節性等問題的分析預判，推動多方聯動解決跨部門、跨區域問題。開展治理類街道（鄉鎮）整治提升，在政策、項目和資源等方面給予支持。總結固化主動治理實踐經驗，實現接訴即辦與主動治理有機銜接并持續向未訴先辦深化，積極探索黨建引領基層治理“圍著基層轉”“大家商量著辦”等超大城市基層社會治理新范式。
增強街道（鄉鎮）行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力和平安建設能力。加快完善街道（鄉鎮）職責清單，完善基層政務服務體系建設，實施服務事項標準化、清單式管理。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加強街道（鄉鎮）綜治中心實戰化平臺建設，推進其與吹哨報到、接訴即辦和網格化服務管理體系有機銜接，健全基層社會心理服務體系，完善心理疏導服務機制，建立社會心態監測機制，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。
用好民生大數據，提升基層治理精細化、智慧化水平，推廣智能感知等技術應用，提升基礎設施智能化水平。推動大數據、區塊鏈、人工智能等現代科技與基層治理深度融合。充分發揮政府統籌引導作用，拓寬社會資本參與渠道，完善支持政策，創新激勵機制，激發社會資本參與基層治理活力，聯動技術治理、數據治理、地方政府創新、政黨回應等多個不同主題，推動政治驅動的技術、制度和政治三元互動模式治理創新。
一定程度上可以說，以北京市創新實踐的“接訴即辦”“未訴先辦”為創新路徑方向，有效推進中國超大城市現代化治理躍升新臺階。這場躍升，是現代城市治理中對以人民為中心理念的深刻實踐，是技術賦能的智慧政務和數字政府的整體重塑，是將黨組織優勢轉化為“先辦-即辦-速辦”新體系的治理動能再造，是以高水平黨建引領基層高效能治理的成功探索。我們要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，突出抓基層、強基礎、固根本，把人民需要、人民訴求、人民滿意深度嵌入城市治理體系，以高質量發展和高效能治理奮力譜寫中國式現代化新篇章。
加快構建中國城市學自主知識體系
當前，中國擁有世界上數量最多的大城市和城市人口。在此背景下，傳統西方城市理論在闡釋中國城市發展規律、指導治理實踐時，日益顯露出其局限性和滯后性。以人民城市理念為指引加快構建中國城市學自主知識體系，既是破解“西方中心主義”學術霸權的必然選擇，更是解碼中國式現代化城市發展道路的理論自覺、推動我國城市學發展的必然選擇。這一知識體系的建構，需立足馬克思主義城市理論的本土化創新，融合中華優秀傳統營城智慧，提煉當代中國城市治理實踐經驗，形成具有主體性、原創性、系統性的理論范式。
重構治理哲學。傳統公共行政理論將城市視為需要被規訓的空間實體，治理活動聚焦于秩序維護與效率提升，形成“供給創造需求”的路徑依賴。而需求驅動范式則立足于“城市即人”的價值哲學，將治理視為滿足人的發展需求、實現人的價值躍升的過程。這種轉向具有三重理論突破：一是主體性重構，打破“政府—市民”的分立，市民從政策對象轉變為治理共同體的有機組成部分。借助哈貝馬斯交往行為理論構建的協商治理框架，需求表達不再是單向度的利益申訴，而是通過制度化渠道轉化為治理議程的構成要素。二是動態性認知，引入復雜適應系統（CAS）理論，將城市視為持續演化的生命體。市民需求并非靜態存在，而是隨著技術變革、文化變遷、代際更替持續迭代。需求驅動治理需要構建具有自組織特性的響應機制，實現治理策略的動態調適。三是價值性融合，超越功利主義與社群主義的對立，在個體訴求與公共價值的張力中尋求平衡。羅爾斯“差異原則”在治理場域的創造性轉化，體現為通過算法模型優化公共服務資源分配，既保障基礎服務的公平可及，又滿足個性化需求。
重塑制度體系。突破傳統科層制的制度剛性，構建起具有彈性響應能力的制度架構。這種制度創新的核心在于建立需求傳導的“四重機制”：一是需求識別機制，通過數字孿生城市構建全要素感知網絡，整合12345市民服務熱線、社交媒體、物聯網終端等多源數據，運用自然語言處理（NLP）與情感分析技術，實現市民訴求的智能聚類與熱點預測。二是需求分級機制，引入公共政策優先級模型，構建需求“重要性—緊迫性—可行性”三維評估體系。將市民訴求劃分為基本生存需求、品質提升需求、發展賦能需求等層級，對應建立差異化的響應策略。三是資源適配機制，創新“政策工具箱”模式，建立治理資源與需求類型的動態匹配規則。對于標準化公共服務需求，采用智能派單系統實現資源精準投放，聚焦復雜性治理難題，設立治理創新實驗室等開展政策沙盒測試。四是效能反饋機制，構建全過程治理效能評估模型，將市民滿意度、需求解決率、政策迭代速度等指標納入考核體系，通過區塊鏈技術實現治理過程的全鏈追溯，確保需求、決策環節的可視化與可問責。
升級技術范式。數字技術賦能體現在三個維度：其一，需求感知的升維，城市感知體系從物理空間向數字空間延伸，通過5G、北斗、量子傳感等技術構建起空天地一體化感知網絡。其二，需求解析的深化，城市大腦通過知識圖譜與深度學習技術，實現需求信號的智能解析與歸因分析。其三，需求響應的進化，數字孿生技術推動治理從后置響應轉向前置干預。通過構建城市復雜系統仿真模型，預測政策干預的需求演化軌跡。
重建治理秩序。城市文明的底層邏輯重構體現在三個層面：其一，空間正義的重塑，通過參與式規劃打破資本主導的空間生產模式，使城市空間真正成為滿足人的發展需求的載體。其二，治理倫理的升華，在效率至上主義與技術工具理性的雙重困境中，需求驅動范式確立了“技術向善”的價值準則，確保技術賦能始終服務于人的尊嚴與權利。其三，文明形態的躍遷，超大城市現代化治理從功能主義階段邁向人本主義新形態。當治理活動真正以人的需求為原點，城市就超越了物理空間的物質屬性，成為培育創新、激發潛能、實現價值的文明場域。
當西方城市理論在智能革命、氣候變化、社會撕裂等挑戰面前日益失語時，面向2035的中國城市學自主知識體系的建構，不僅關乎我國在國際學術領域的話語權，更是對人類城市文明存續發展重大命題的回應。從“城市讓生活更美好”到“人民城市為人民”，中國正以理論自覺開啟城市文明新紀元。
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The Chinese Paradigm for Modern Urban Governance of
Megacities Towards 2035
Lian Yuming
Abstract: Modern urban governance of megacities is a common challenge in the global urbanization process. The practice of modern urban governance in China's megacities is redefining the global urban science theoretical paradigm. The new model of modern urban governance represented by the "immediate responses to public complaints and requests" reform in Beijing, for instance, not only enriches the theoretical connotation of Foucault's "governance technique", but also achieves an academic elevation of Ostrom's "institutional analysis and development framework". On the new journey in the new era, China's modern urban governance of megacities should be guided by the concept of people-centric cities, take the addressing of urban maladies as the entry point, continuously promote the "artificial intelligence+" initiative, promote mutual empowerment between urban governance and urban development, deeply embed people's needs, people's demands, and people's satisfaction into the urban governance system, and promote the deepening and expansion of theoretical research on China's modern urban governance of megacities. Under such circumstances, it is especially important to accelerate the systematic construction of the disciplinary system, academic system, and discourse system, and build a Chinese independent knowledge system of urban studies that is rooted in the Chinese soil and leads the development trend.
Keywords: modern urban governance of megacities, immediate responses to public complaints and requests, urban studies, independent knowledge system
責 編∕肖晗題 美 編∕周群英
