【摘要】中國城市的高質量發展之路，需要產業升級和科技創新的持續驅動，更離不開空間治理體系和秩序的重構，空間治理在其中發揮著關鍵作用。然而，目前實踐中空間治理滯后已在一定程度上制約著中國城市轉型發展。站在城市轉型發展的關鍵節點，應從空間規律與價值的重新識別、空間供給配置邏輯的調整、空間利用管控體系的動態優化、空間價值實現機制的高效搭建、空間政策設計的全面支撐等方面入手，進行空間治理邏輯的系統變革，從而以空間治理創新助力中國城市高質量轉型發展。
【關鍵詞】城市高質量發展 城市轉型發展 空間規劃 空間治理創新 中國式現代化
【中圖分類號】TU98 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.002
【作者簡介】張京祥，南京大學建筑與城市規劃學院教授、博導，南京大學空間規劃研究中心主任。研究方向為城市發展與規劃、城市與區域治理。主要著作有《城鎮群體空間組合》《西方城市規劃思想史綱》《全球化世紀的城市密集地區發展與規劃》《體制轉型與中國城市空間重構》等。
引言
城市是人口聚集與經濟社會發展的核心載體，[1]推進中國式現代化離不開城市的高質量發展。縱觀人類文明進程，城市始終承載著重要的功能，工業革命后更是成為經濟、社會、文化等要素交匯融合、創新躍遷的中心場所。面對多輪科技革命和產業變革的浪潮，許多全球性城市也曾出現傳統產業發展式微、邊際投資效益衰減、要素配置效率降低、環境保護與可持續發展要求提升等現實問題。[2]進入21世紀，眾多全球先導城市出現新一輪轉型熱潮，[3]通過經濟轉型、文化振興、生態提升和制度創新，以最大程度釋放和培育新的增長潛力已迫在眉睫。
改革開放以來，中國以平均每年新增城鎮人口近1700萬的規模及世界平均水平2.6倍的城鎮化增速，完成了人類歷史上規模最大、速度最快、周期最短的“壓縮城鎮化”過程。[4]在取得巨大發展成就的同時，中國城市發展也面臨著更加嚴峻的現實困境——傳統依賴土地財政的“增量外延”式發展模式難以為繼，部分地區經濟增長滯緩、空間資源錯配、生態環境惡化、歷史文脈斷裂等問題積累并凸顯。黨的十八大以來，國家高度重視城市發展和轉型工作，2015年中央城市工作會議提出“轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”，對城市轉型變革進行了重要部署。隨后，國家系統性推進新型城鎮化建設、鄉村全面振興戰略、城市更新行動等。黨的二十大報告進一步指出，應當“加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。
當前，中國城市發展的內外環境與目標取向發生顯著變化。然而，現有針對城市轉型發展的研究仍主要圍繞經濟、社會、政治和資源等視角展開，缺乏對空間及空間治理的關注。不同于西方城市土地的私有化特性，我國實行城市土地國有制度，政府事實上掌控對空間這一關鍵資源的配置權，并將空間規劃、空間治理作為促進城市經濟社會發展的重要工具，由此形成了超越西方城市發展模式的制度性優勢。可見，面對高質量發展、中國式現代化等國家戰略目標，空間治理對推動城市高質量轉型發展具有重要作用。本文將在系統梳理改革開放以來中國城市轉型脈絡的基礎上，聚焦中國城市空間發展的現實困境和主要問題，提出構建與現代化進程相適應的空間治理體系，從而以空間治理創新助力中國城市高質量轉型發展。
中國城市轉型總體脈絡及空間治理的關鍵作用
改革開放以來中國城市轉型脈絡及空間供給政策演進。改革開放以來，中國城市在規模和格局上都經歷了重大轉變：一方面，全國常住人口城鎮化率從1978年末的17.92%提升至2023年末的66.16%，城市數量由1978年末的193個增加至2023年末的694個，2023年全國城市建成區面積突破6.4萬平方公里，城市的規模集聚效應顯著；另一方面，城市綜合服務支撐能力及環境品質得到明顯改善，2023年地級以上城市一般公共預算本級收入、一般公共預算支出分別占全國的32.3%和39.1%，全國有14個城市的地方一般公共預算收入超過千億元，城市人居環境、住房保障與服務質量均取得長足進步。簡要而言，改革開放后伴隨城市發展動力轉換和空間利用調整，城市轉型經歷了四個緊密關聯又各具特征的演進階段（見圖1）。
一是城市動力的市場化轉向與土地空間拓展的起步階段（1978～1992年）。1978年第三次全國城市工作會議呼吁“為逐步把全國城市建設成為適應四個現代化需要的社會主義的現代化城市而奮斗”，為中國城市發展的有序恢復奠定了堅實基礎。此階段，城市發展動力逐步擺脫對計劃經濟時期國家工業化體系的路徑依賴，日益轉向市場化、開放化的要素配置。在土地空間演化方面，不僅用地規模得以增長，更突破計劃經濟時期國家工業基地等有限的節點城市，依托鄉鎮經濟催生出廣大中小城市。[5]在空間治理應變方面，有序放開城市土地空間資源配置路徑，陸續頒布《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等相關法規條例，從制度設計和供給規則調整方面為土地要素市場化配置提供關鍵支撐。[6]
二是城市動力的全球化鏈接與土地空間拓展的加速階段（1993～2011年）。在冷戰結束、全球化興起，特別是2001年中國加入世界貿易組織后，中國城市發展受到全球產業資源配置和國內市場化需求的疊加驅動。在土地空間演化方面，此前“控制大城市規模，重點發展小城鎮”的城市發展方針發生轉變，全國各地開發區、新城新區蓬勃興起，東部沿海地區更是成為引領中國城市動力輸出與空間增長的排頭兵。在空間治理應變方面，為控制城市快速擴張、無序發展等現象，國家發布和實施了《國務院辦公廳關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》《中華人民共和國城鄉規劃法》等一系列政策與法律，強調嚴格使用空間規劃工具，對當時過熱的空間增長現象起到一定的管制作用。
三是城市動力的增值化趨同與土地空間拓展的調整階段（2012～2021年）。2008年全球金融危機后，對外，中國“制造大國＋貿易大國”模式面臨一定挑戰；對內，部分地區生態環境緊約束、城市發展動力不足等問題逐漸暴露出來。在土地空間演化方面，中國城市迅速演化出投資撬動空間價值增值的新路徑，城市土地空間快速擴張、房地產比重顯著提升；在空間治理應變方面，2013年中央城鎮化工作會議、2015年中央城市工作會議提出“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵”以及“五大統籌”等要求，并在空間治理方面著手推動空間規劃體系改革（構建全國統一的國土空間規劃體系）。這些舉措在一定程度上緩解了高房價、城市病等問題，提升了城市空間治理能力，但仍難以扭轉城市發展對“增量擴張”模式的慣性依賴。
四是城市動力的高質量重塑與土地空間發展的重配階段（2022年至今）。2022年，黨的二十大報告提出“加快轉變超大特大城市發展方式”，開啟城市高質量、內涵式、更新型發展的階段。在土地空間演化方面，越來越多的先發城市認識到土地空間的文化、生態和治理價值，[7]并轉向以存量提質為主要特征的城市空間資源優化配置，但仍有很多關鍵性問題亟待突破與解決；在空間治理應變方面，“城市更新”行動上升為國家戰略并主導新的城市轉型實踐。
空間治理在中國城市轉型過程中的關鍵作用。自西方“社會空間統一體”理論提出以來，國際學術界已逐步認識到空間在承載、推動城市經濟社會發展方面的重要作用，并普遍將空間規劃及治理作為促進城市高質量發展與轉型的重要政策工具。[8]一方面，城市空間是經濟、社會、文化、科技等要素相互作用的物質載體和外在體現，其變化最易為人所感知；另一方面，可以通過用地規模調整、結構優化等城市空間治理手段直觀影響各發展要素的集聚與流動，從而對城市轉型發展產生正向激勵或負向阻礙作用。
然而，西方國家由于土地私有化特性及政府主動調控能力不足，空間規劃與治理難以發揮推動城市發展與轉型的戰略作用。中國實行城市土地國有的制度，政府通過對土地資源的有序投放和調配可直接干預城市發展。這種機制能夠確保中國城市發展一旦遭遇新挑戰，即可通過空間規劃與治理重塑發展路徑。可以說，中國城市之所以能夠在較長時段內持續增長，很大程度上是因為政府掌握空間這一不斷調整城市發展方向且可及時校準的轉型工具。因此，不少學者認為，要理解中國城市轉型發展，就必須檢驗城市空間的角色。[9]
總之，空間治理被作為重要的資源配置手段而深度嵌入我國城市轉型發展的過程中（見圖2），其本質是國家通過對空間資源的配置調整，實現城市發展動力轉型與能級躍遷。伴隨著市場化環境的不斷完善，地方政府直接干預經濟社會發展的手段減少，而空間資源成為城市政府可以直接干預、有效組織城市發展的重要競爭元素。[10]當經濟社會發展的外部環境和內在要素發生顯著變化時，地方政府往往可以通過空間治理的主動介入緩解城市空間利用的滯后性，推動城市空間利用與發展轉型“相向而行”。
轉型背景下中國城市空間發展的問題與挑戰
在創造舉世矚目“增長奇跡”的同時，中國城市發展也積累了一些深層次的空間結構性問題。一方面，受全球化退潮、國際政治環境惡化、產業鏈供應鏈壓縮、全球減碳減排等影響，加之資源約束、人口老齡化、消費不足、內需調整與產業鏈升級等國內環境因素，空間增量擴張已不再是城市發展的主要特征；另一方面，傳統土地空間資本投入-增值的“無限循環”被打破，以土地財政與債務擴張為特征的經濟增長模式難以為繼。當前，中國城市處在新一輪轉型發展的關鍵節點，城市空間利用及其治理模式面臨著較大的轉型壓力。總體而言，中國城市空間發展模式、治理體系與新時代轉型發展需求之間存在著部分脫節，主要表現為以下幾個方面。
空間發展規律把握存在偏差。過去一段時間，我們將城市“規模擴張”等同于“發展進步”。在經濟高速增長、城鎮化快速發展時期，全國建設用地供應量居高不下，2010年新增建設用地40萬公頃，2011年增至58.8萬公頃，此后經常出現每年70萬公頃左右的供應規模。有的地方政府將城市空間資源作為支撐“增長主義”體系運轉的重要載體，以提升城市發展競爭能力。[11]各種融資平臺的成立對地方政府不斷增持土地資產提供支持，[12]并通過“土地財政”使土地空間實現資本運作。據統計，2009年全國土地出讓收入為1.4萬億元（相當于國內生產總值的4.1%），2021年達8.7萬億元（相當于國內生產總值的7.6%），雖然隨后土地市場下行，但2023年仍有5.8萬億元（相當于國內生產總值的5.3%）。
在這種工具主義價值觀的影響下，城市發展的多種需求被資本運作為金融產品，并被“增長主義”發展體系所裹挾，導致對城市空間發展規律的認知偏差。城市空間治理偏重短期效益和政績工程，[13]加之資本運作后各類城市發展行為都被施加不同程度的杠桿，政府空間調控行為所產生的正負面效用都被放大。
空間供給配置效能有待提升。受制于“增量擴張”的發展定式，城市尚未突破傳統的空間要素供給配置模式，空間供給配置效能較低、需求響應遲緩等問題愈發顯著。首先，面對全球化、科技變革以及市場經濟發展帶來的不確定因素，一味強調“用途固定、邊界清晰”的空間供給邏輯，難以適應城市對柔性化、彈性化空間供給的需求。比如，面對創新型經濟的多樣性和不確定性，以被動式合規性審查為基本形式的空間供給方式，難以協調剛性管控與彈性引導、“全覆蓋”要求與市場動態需求，將降低城市空間的整體效益和承載能力。[14]其次，受限于產權、制度、經營模式等影響，城市空間治理難以實現政府、企業、市民等多方主體的深度協同參與。比如，目前城市更新中大量項目社會資本難以介入，影響空間要素的有效配置。最后，傳統的空間資源供給配置聚焦“經濟增長”，一定程度上忽視對公共服務的高質高效供給，難以滿足人民群眾對人本化、高品質城市空間的追求。此外，規模巨大的城市存量空間資產迫使部分城市政府不得不通過“賣新償舊”填補支出漏洞，地方債務規模擴大的壓力仍然嚴峻。
空間利用規范制度亟待調整。在中央政府“限制空間資源供給”和地方政府創設“土地發展權”的背景下，[15]目前對城市空間利用的規范仍延續著對“增量擴張”時期的路徑依賴。一方面，相對單一的空間用途管制和剛性指標體系難以適應新發展階段的動態混合場景，空間規劃難以充分發揮其引領城市發展的作用。諸如土地混合利用、工業上樓、智造空間等新型空間形態在現行法規中缺乏相應的標準，與之相關的產業升級、項目審批與建設、用途轉換等均受到較大阻礙，新技術、新場景、新業態在落地時面臨“合規性挑戰”。另一方面，以土地發展權、地役權為核心的空間發展利益平衡機制尚未建立，影響空間配置與使用中的社會成本與公平正義，[16]也制約政府的行政效能和服務水平。
空間價值顯化機制仍需完善。目前中國城市空間的非經濟價值仍被低估，與存量更新相匹配的空間價值顯化、收益分配機制有待完善，城市空間的豐富價值尚未充分釋放。首先，城市空間價值的評估體系存在較強的“經濟偏向”，空間價值被主要鎖定于經濟維度，往往取決于以可達性、規模效應等為核心的“土地經濟”，而對空間的文化、社會、生態等方面價值的體現不足。其次，對城市空間缺乏“規劃-建設-運營”的全生命周期管理，空間利用易陷入“重數量、輕質量，重建設、輕管理”的同質化怪圈。從城市長遠發展的角度看，增量發展階段快速形成的大規模空間資產中，很多都會轉化為負債和成本，[17]缺乏相應的成本回收和風險分擔機制，將使城市政府陷入財務陷阱之中。最后，包括生態資源在內的空間產品價值實現機制尚不健全，一定程度上存在存量空間產權碎片化、投資環境不透明、資產收益路徑不明確等問題，部分城市空間價值收益分配原則模糊、權責不清、方式單一，且缺乏持續性收益分配機制，限制了政府、市場、社會協同治理。
面向城市高質量轉型發展需求的空間治理體系創新
認知深化：空間規律與價值的重新識別。人們對城市空間發展規律與價值的認知歷程，實質上就是對人地關系理解的螺旋式深化過程，[18]是對整個社會技術革新、文明演進、價值變革的深刻反映。從早期的功能主義、人文主義、生態主義等，到如今的創新城市、智慧城市、人民城市等，城市發展理念的每一次調整與轉型，都是對上一階段城市發展問題與挑戰的回應，并集中反映在城市空間建設上。
2015年的中央城市工作會議指出，城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律，必須認識、尊重、順應城市發展規律。對城市空間規律與價值的重新判斷，既是把握城市發展規律的必然要求，也是應對城市內外復雜挑戰的主動作為，更是突破“土地財政”路徑依賴的重要前提。一方面，應當改變“增長”即“發展”的思維模式。加強對城市空間演化的規律性研究，認識到增長與衰退是城市空間發展的客觀規律，與之相關的空間治理也是復雜的過程，[19]其目的是促進城市空間高質高效供給、資源要素優化配置。另一方面，應當超越城市空間單一的經濟價值，關注其文化、生態和治理價值。推動城市空間開發的目的由支撐規模經濟、提供融資資金，轉向支撐科技進步、產業轉型、生態保育、文化包容、治理創新等。此外，應當做好國際城市發展與規劃先進理念的本土化轉譯工作，總結歸納與之相關的空間治理觀念和路徑，并基于中國國情和體制機制環境進行有選擇地使用與改造，努力探索中國城市空間的發展規律與價值體系。
需求適配：空間要素供給配置邏輯的調整。空間的高效供給與配置不僅是實現資本積累、產業升級的重要支撐，還是國家現代化治理能力在空間層面的直觀體現。面對外部環境、內部要素的不斷變化，城市經濟社會活動必然對空間產生不同的需求，城市高質量發展需要在區域乃至全球競合中提供具有較高競爭力與適配性的空間供給。[20]
因而，如何適應發展環境的不確定性是城市空間實現高效供給的關鍵。一方面，要構建更加靈活、精準、安全可靠的空間供給機制。廣泛開展空間組織、空間營建等方面的供給與治理實踐，通過空間預留、混合利用、用途轉換和土地溢價讓利等手段，提供面向需求、成本可控、選擇豐富的空間，以適應經濟社會發展的諸多需求。比如，推動城市水平方向的用地性質混合、垂直方向的建筑功能混合以及二者的靈活組合，形成“工業-商業混合建筑”“工業-文創混合區”“新型工業混合空間”等靈活的用地結構。另一方面，創新多方主體協同參與的空間“共建共治共享”合作模式。通過制定優惠政策、建立風險分擔機制等，鼓勵各類建設投資主體參與城市空間供給，減輕政府公共財政壓力、提升空間供給效率和盈利能力。鼓勵基層探索空間供給模式創新，促進城市空間的可持續再生。此外，要重視人本化、高品質的城市空間供給。以完備的基礎設施、便利的生活環境、美化的空間環境及良好的創新創業生態，為城市人群提供面向未來需求的高品質空間。
靈活彈性：空間利用管控體系的動態優化。隨著國土空間規劃體系的建立與完善，對城市空間的利用管控進入高標準、嚴要求的階段。當前，越來越多的城市進入存量更新階段，城市發展的核心資源從新增建設用地逐步轉向存量土地及空間資源，[21]而此前嚴謹但略顯僵化的規劃管控，難以實現當前城市轉型發展和精細化治理的多重目標，[22]這要求調整完善城市空間的利用管理機制。
為適應城市產業轉型升級、人群結構更新等新需求，亟須構建靈活彈性的空間利用規范體系。一方面，要制定更具兼容性、靈活性的空間利用管控標準。通過建立彈性的空間規范指標體系、用途轉換機制和土地出讓政策等，探索空間靈活開發、復合利用的新模式、新途徑和新規則，保障新技術、新場景和新業態的有效落地。另一方面，要突破傳統空間功能管制方式及配套政策體系的限制，加強空間規劃前端的彈性釋放，搭建涵蓋規劃編制、項目審批與建設、運營管理等多個環節的空間利用規范制度體系。此外，應當加快構建自上而下與自下而上相結合的空間發展利益平衡機制，強調以公共利益最大化為核心，做好空間資源統籌與市場差異化配置、統一管控與因地制宜之間的有效銜接。
資產運營：空間價值實現機制的高效搭建。中國城市經濟與城鎮化發展進入新的階段，土地空間增長動力減退，通過增量空間獲取增量價值的傳統路徑難以持續，亟須精準認知、深度挖掘存量空間的價值，并搭建起一套行之有效的空間價值實現機制。一方面，要將“城市更新行動”作為推動城市發展再次步入良性運行軌道的關鍵舉措。面對中國城市發展從狹義的土地再開發、拆舊建新，走向漸進式更新、提升人居環境、精細化治理的新趨向，未來城市空間治理的總體目標應當是落實城市可持續更新戰略，充分釋放城市空間的經濟、社會、生態等方面的價值，推動城市空間價值再生和治理范式重塑。另一方面，應當建立起“規劃-建設-運營”全流程、可持續的城市空間“資產觀”。面對部分城市出現的融資不規范、可持續經營缺乏、地方債激增等現實問題，應加快推動城市發展從“創造資產”向“可持續資產運營”“創造現金流”的理念轉變，建立起包含產權配置模式、資產收益路徑、投資政策環境等在內的空間價值實現和分配機制。此外，應當建立城市空間生態產品價值實現體系和平臺。扭轉過去將生態保護、低碳建設等單純視作沉沒成本的傳統觀念，從保值增值、價值核算、市場交易、政策保障等方面建立一整套生態產品價值實現機制，促進統籌實現生態產品的經濟效益、社會效益和生態效益。
制度保障：空間政策設計的全面系統支撐。面向中國城市高質量轉型發展的需求，需要構建與之匹配的政策支撐體系，為實現空間資源的科學合理配置與可持續發展提供堅實保障。首先，加快推動適應存量空間提質增效需求的規劃、稅收、金融、法律等基礎性制度變革，積極探索差異化的規劃與土地政策。目前，國家有關部門已針對“一老一小”設施改造、低效用地再開發、土地復合利用等諸多方面展開政策創新試點，北京、上海、深圳等先發城市已出臺一批具有引領性的地方政策指引性文件，應進一步完善并逐步向全國推廣。其次，要加強城市空間治理的跨部門組織與政策集成，構建面向國土空間全域、上下銜接的規劃傳導和協同機制，實現土地供應、規劃審批、項目實施等政策工具的有效銜接。最后，要構建“政府-市場-社會”共同參與的協同治理政策體系，調動各方參與空間治理的積極性，充分發揮“有為政府”的統籌協調作用、“有效市場”的要素配置作用，助力城市空間系統的結構優化和質量提升。
結語
面對國際國內發展環境的深刻變化，中國城市過去一段時間的“增長主義”發展模式正逐步走向終結，[23]此前作為城鎮化主要驅動力的“土地財政”難以為繼。近年來，國家大力推動城市轉型發展，伴隨新型城鎮化、鄉村全面振興、城市更新等相關戰略的實施，城市空間發展面臨的問題得到一定程度的緩解，但當前規模巨大的空間存量資產仍然是影響城市高質量發展的桎梏，必須推動城市空間治理體系和邏輯的系統變革。
城市轉型發展不能簡單照搬西方經驗，必須從中國城市發展的實際出發，走出一條具有中國特色的城市轉型和可持續發展之路。站在新一輪轉型發展的關鍵節點，中國城市空間治理應從空間規律與價值的重新識別、空間供給配置邏輯的調整、空間利用規范體系的動態優化、空間價值實現機制的高效搭建、空間政策設計的全面支撐等方面入手，構建面向城市高質量轉型需求的空間治理創新體系。隨著城市空間治理體系現代化程度的不斷提升，中國也必將以更富創造力的姿態，為廣大發展中國家貢獻城市高質量轉型發展的“中國方案”。
（本文系2024年國家社會科學基金重大項目“中國城市轉型發展的動力與機制研究”的階段性成果，項目編號：24&ZD148）
注釋
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Promoting High-Quality Transformation and Development
of Chinese Cities Through Spatial Governance Innovation
Zhang Jingxiang
Abstract: The path of high-quality development for Chinese cities requires not only the continuous drive of industrial upgrading and technological innovation, but also the reconstruction of the spatial governance system and order. Space and its governance play a crucial role in the high-quality transformation and development of Chinese cities. However, the lagging behind of spatial governance in current practice has, to a certain extent, constrained the transformation and development of Chinese cities. Standing at a critical juncture of development, we should start from aspects such as the re-identification of spatial laws and values, the adjustment of spatial supply and allocation logic, the dynamic optimization of spatial utilization control systems, the efficient establishment of spatial value realization mechanisms, and the comprehensive support of spatial policy design, undertake systemic changes in the logic of spatial governance, in order to promote the high-quality transformation and development of Chinese cities through spatial governance innovation.
Keywords: high-quality urban development, urban transformation and development, spatial planning, spatial governance innovation, Chinese modernization
責 編∕李思琪 美 編∕周群英
