【摘要】隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與國土空間治理體系建設(shè)的深入推進(jìn)，超大城市作為人口、資源與功能高度集聚的區(qū)域，在資源環(huán)境承載力與可持續(xù)發(fā)展壓力、多方治理主體下的協(xié)同治理、社會(huì)公平與空間正義、存量空間優(yōu)化與品質(zhì)提升等方面，正面臨著日益復(fù)雜的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國超大城市空間治理具有戰(zhàn)略引領(lǐng)、多尺度協(xié)同、技術(shù)賦能、漸進(jìn)式改革、社會(huì)協(xié)同與底線思維的特征。為實(shí)現(xiàn)中國超大城市可持續(xù)、高質(zhì)量治理，在理論層面，應(yīng)從理論創(chuàng)新、實(shí)踐升華和政策支持三個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建具有中國特色的超大城市空間治理理論體系，推動(dòng)形成具有解釋力的理論范式，增強(qiáng)中國在城市治理領(lǐng)域的話語權(quán)；在實(shí)踐層面，應(yīng)不斷推進(jìn)面向宜居、智慧、韌性綜合發(fā)展的治理創(chuàng)新，提升空間治理效能。
【關(guān)鍵詞】超大城市 空間治理 國家治理現(xiàn)代化 協(xié)同治理
【中圖分類號(hào)】D630/TU984 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.003
【作者簡介】李志剛，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事、國外城市規(guī)劃分會(huì)副主任。 研究方向?yàn)槌鞘械乩韺W(xué)、空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)治理和社區(qū)規(guī)劃。主要論文有《轉(zhuǎn)型期上海社會(huì)空間分異研究》《中國城市“新移民”社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與空間分異》《城鎮(zhèn)化的社會(huì)效應(yīng)及城鎮(zhèn)化中后期的規(guī)劃應(yīng)對》等。
引言
中國是全球“超大城市”數(shù)量最多的國家，這些超大城市不僅是國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心引擎，也是應(yīng)對資源約束、環(huán)境惡化等城市治理挑戰(zhàn)的關(guān)鍵地區(qū)。[1]在此形勢下，傳統(tǒng)自上而下的“管理”范式已難以為繼，亟需向包容性、適應(yīng)性的“治理”范式轉(zhuǎn)型，超大城市空間治理隨之成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。[2]隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)與國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，城市更新、生態(tài)文明及區(qū)域協(xié)調(diào)等成為核心探索方向，這對超大城市空間治理理論的創(chuàng)新與探索提出更高要求。對超大城市空間治理的理論探討與路徑分析既要著力解決現(xiàn)實(shí)問題，也要符合國家長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想與價(jià)值取向。此外，城市從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，旨在平衡有效規(guī)范與多方參與，增強(qiáng)城市系統(tǒng)的適應(yīng)性。超大城市作為人口和產(chǎn)業(yè)的集中地，亦是治理探索的先行區(qū)，其空間治理的理論建構(gòu)與實(shí)踐探索，兼具重要現(xiàn)實(shí)意義與學(xué)術(shù)價(jià)值。
超大城市空間治理的概念界定。相較于城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的特大城市，超大城市是指城區(qū)常住人口超過1000萬的城市。[3]依據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，目前我國已有7座超大城市，且全國超過五分之一的人口居住在超大城市和特大城市。[4]超大城市不僅體現(xiàn)巨大的人口規(guī)模，亦是創(chuàng)新中心和經(jīng)濟(jì)增長極。然而，人口與功能的高集聚度也使超大城市成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)高度集中的節(jié)點(diǎn)。一些城市在資源分配、社會(huì)治理、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域面臨多重挑戰(zhàn)，這對城市空間治理的精細(xì)化和智能化水平提出更高要求。
空間治理通常被定義為對特定區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境、人口等要素進(jìn)行規(guī)劃、管理與調(diào)控的國家行為與制度安排，既包含對國土空間構(gòu)成要素的整體治理，也包括在國家和社會(huì)中以一定空間范圍為單元開展的綜合治理。[5]其內(nèi)涵超越傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃，不僅關(guān)注土地空間的配置與優(yōu)化，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等多要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新時(shí)代背景下，空間治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑，其核心特征體現(xiàn)為應(yīng)對復(fù)雜的適應(yīng)性治理、整合多方主體的協(xié)同共治以及權(quán)力與權(quán)利的平衡。[6]中國的空間治理實(shí)踐既包含國土空間規(guī)劃等自上而下的國家主導(dǎo)行為，也包含“共同締造”等初步顯現(xiàn)的自下而上的路徑。[7]此外，國內(nèi)外關(guān)于空間治理的研究亦存在差異，國內(nèi)文獻(xiàn)多關(guān)注空間優(yōu)化設(shè)計(jì)、規(guī)劃機(jī)制及國土空間規(guī)劃等國家戰(zhàn)略的實(shí)施；[8]而國際文獻(xiàn)則多涉及環(huán)境治理、土地再利用和評(píng)價(jià)體系等視角。[9]總體而言，空間治理并非一個(gè)固化概念，而是一個(gè)地方化、動(dòng)態(tài)建構(gòu)、持續(xù)協(xié)商的場域。
超大城市空間治理的理論基礎(chǔ)與發(fā)展創(chuàng)新
傳統(tǒng)城市空間治理理論。傳統(tǒng)城市空間治理理論主要基于西方或北半球發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)際應(yīng)用中，西方空間治理理論也存在情境局限性。[10]
其一，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。以列斐伏爾、大衛(wèi)·哈維和愛德華·蘇賈等為代表的西方馬克思主義學(xué)者從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角深刻剖析城市空間的生產(chǎn)與社會(huì)關(guān)系。列斐伏爾認(rèn)為空間是社會(huì)性生產(chǎn)的結(jié)果，空間具有“總體性”，并非中性的容器；資本主義城市空間本身就是一種商品，是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，服務(wù)于資本積累。[11]其“空間三元辯證法”（空間實(shí)踐、空間的再現(xiàn)、再現(xiàn)的空間）為分析空間生產(chǎn)提供理論框架。哈維則強(qiáng)調(diào)，城市化是資本為解決內(nèi)在危機(jī)、尋求“空間修復(fù)”的結(jié)果，這一過程不可避免地產(chǎn)生區(qū)域不平衡和社會(huì)不公。[12]蘇賈提出“社會(huì)—空間辯證法”，即社會(huì)塑造空間，空間反作用于社會(huì)，并提出“第三空間”（兼具真實(shí)與想象的體驗(yàn)空間）和“空間正義”（社會(huì)價(jià)值資源和機(jī)遇在空間上的公平分配）等核心概念。[13]這些理論在分析中國快速城市化進(jìn)程中存在的土地商品化、個(gè)別地方政府的企業(yè)主義行為以及由此產(chǎn)生的空間不平等問題上具有一定的解釋力。然而，在中國語境中，這些理論也有其局限性。在中國的城市發(fā)展中，國家的主導(dǎo)作用遠(yuǎn)比資本主義國家更為復(fù)雜和深入。
其二，新制度主義理論。該理論強(qiáng)調(diào)規(guī)則、認(rèn)知等制度在塑造行為和組織形態(tài)中的重要作用，其核心概念包括“制度邏輯”（即宏觀制度秩序如何引導(dǎo)行動(dòng)）、“路徑依賴”（即歷史決策如何約束未來選擇）等，對于分析制度的形成、維系與變遷具有重要意義。其中，治理網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)多樣、相互依賴的行動(dòng)者（國家、市場、公民社會(huì)）為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而形成的合作關(guān)系，通常應(yīng)用于等級(jí)控制不足或不適宜的情境，這些網(wǎng)絡(luò)跨越不同尺度和部門運(yùn)作。[14]新制度主義可用于分析我國城市治理的演化，包括土地制度變遷、政策改革的影響以及特定治理模式因路徑依賴而持續(xù)存在的現(xiàn)象。[15]我國的“制度邏輯”受到發(fā)展背景和目標(biāo)的影響，呈現(xiàn)“自上而下”的制度變遷。因此，新制度主義理論應(yīng)用于中國空間治理分析，必須考慮我國的制度體系如何影響治理網(wǎng)絡(luò)的形成、運(yùn)作及其內(nèi)部的權(quán)力動(dòng)態(tài)。比如，在都市圈一體化的空間治理實(shí)踐中，盡管治理網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為跨區(qū)域、跨階層的網(wǎng)絡(luò)體系，[16]但其形成往往是國家戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。
其三，理性規(guī)劃理論。該理論主張通過問題界定、方案生成、評(píng)估、實(shí)施等有序的、步驟化的決策過程來實(shí)現(xiàn)健全的規(guī)劃決策。[17]其核心假設(shè)在于環(huán)境具有可控性、公共利益具有共同性，而變革可由掌握科學(xué)知識(shí)的規(guī)劃者自上而下地設(shè)計(jì)和推動(dòng)。比如，增長管理理論及其工具強(qiáng)調(diào)通過調(diào)控城市發(fā)展的速度、區(qū)位和質(zhì)量，緩解快速增長帶來的城市蔓延、資源枯竭和基礎(chǔ)設(shè)施壓力等負(fù)面效應(yīng)。[18]我國高度結(jié)構(gòu)化、國家主導(dǎo)的規(guī)劃體系體現(xiàn)某些理性規(guī)劃特征，如國土空間規(guī)劃中的“一張圖”理念、生態(tài)保護(hù)、城市增長邊界規(guī)劃等，均強(qiáng)調(diào)綜合藍(lán)圖和自上而下的執(zhí)行力。然而，理性規(guī)劃理論也面臨諸多挑戰(zhàn)，如復(fù)雜社會(huì)問題、目標(biāo)模糊、增長邊界管理工具流程不統(tǒng)一，以及社會(huì)環(huán)境價(jià)值難以量化等因素均限制理性規(guī)劃的可操作性。自下而上全面編制的理性主義規(guī)劃體系，在具有高度復(fù)雜性的超大城市系統(tǒng)、土地財(cái)政等政治經(jīng)濟(jì)因素的深刻影響下，[19]可能導(dǎo)致結(jié)果偏離依靠純粹理性所規(guī)劃的目標(biāo)。
其四，協(xié)作規(guī)劃理論。協(xié)作規(guī)劃理論強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃過程中吸納政府、私營部門、公民等多方行動(dòng)者參與，通過包容性互動(dòng)和共識(shí)建立來制定規(guī)劃方案，以區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下的規(guī)劃模式。[20]其理論基礎(chǔ)之一是哈貝馬斯的溝通行動(dòng)理論，該理論主張通過平等個(gè)體間的自由對話達(dá)成理解和共識(shí)。近年來，我國對協(xié)作規(guī)劃的需求及相關(guān)實(shí)踐日益增長，尤其在社區(qū)更新、鄉(xiāng)村全面振興等涉及復(fù)雜利益協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，[21]需要自上而下的政策工具與自下而上的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合。然而，協(xié)作規(guī)劃理論也受到制度、文化和社會(huì)政治背景的制約，特別是行政體制機(jī)制、傳統(tǒng)文化對權(quán)力關(guān)系的塑造。
總體而言，西方經(jīng)典城市空間治理理論在我國超大城市治理上的適用性面臨諸多局限：過度簡化中國復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，無法充分關(guān)照中國獨(dú)特的社會(huì)政治與文化情境，其應(yīng)用常呈現(xiàn)工具性采納而非深度融合。[22]理論與實(shí)踐之間產(chǎn)生鴻溝的根源在于政治體制、發(fā)展階段、文化規(guī)范的差異。我國對西方空間治理理論的借鑒，表現(xiàn)出一種“選擇性適應(yīng)”特征，即往往根據(jù)國家優(yōu)先事項(xiàng)、現(xiàn)有制度框架和文化背景的實(shí)際情況來篩選和重塑被引入的理論，形成獨(dú)特的、混合的理論形態(tài)。
構(gòu)建具有中國特色的城市空間治理理論體系。西方經(jīng)典城市空間治理理論的局限性以及中國獨(dú)特的城市空間治理實(shí)踐，催生對構(gòu)建本土化理論體系的強(qiáng)烈需要。這種探索并非全盤否定已有理論，而是體現(xiàn)為一種“實(shí)用主義”的創(chuàng)新融合：將經(jīng)過選擇性改造的外來理論元素與中國具體實(shí)際、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，特別是從中國式現(xiàn)代化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中提煉的規(guī)律相結(jié)合，構(gòu)建具有中國特色的城市空間治理理論體系。
其一，馬克思主義空間理論的中國化。將經(jīng)典馬克思主義、西方馬克思主義空間理論與中國城市具體實(shí)際相結(jié)合，用以分析空間生產(chǎn)、不平等問題以及資本在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用。[23]本土化探索的重點(diǎn)在于，結(jié)合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊背景，剖析土地商品化、地方政府行為以及空間生產(chǎn)的機(jī)制與后果，并從符合中國國情的馬克思主義立場出發(fā)，探討空間正義和社會(huì)公平議題。馬克思主義理論本身具有對資本主義及其空間表現(xiàn)的批判性。中國實(shí)行“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”，國家在引導(dǎo)資本和發(fā)展方面扮演著主導(dǎo)角色。[24]因此，“中國化”的馬克思主義空間理論不能簡單復(fù)制西方的批判范式，而是必須在批判由市場機(jī)制引起的不平等現(xiàn)象與肯定社會(huì)主義導(dǎo)向及其發(fā)展目標(biāo)之間進(jìn)行平衡。比如，聚焦國家如何引導(dǎo)空間發(fā)展以實(shí)現(xiàn)更公平的結(jié)果，倡導(dǎo)“以人為本的城鎮(zhèn)化”“人民城市人民建，人民城市為人民”。
其二，生態(tài)文明建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展等構(gòu)成的概念框架。“生態(tài)文明”與“高質(zhì)量發(fā)展”是當(dāng)前尤為重要的國家發(fā)展理念，深刻地影響城市治理的理論與實(shí)踐。[25]生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。高質(zhì)量發(fā)展則要求從單純追求國內(nèi)生產(chǎn)總值增長向更加注重均衡、可持續(xù)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，優(yōu)先考慮效率、公平和社會(huì)福祉的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。這些理念超越傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長的價(jià)值維度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不再僅僅以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出衡量治理成效，更關(guān)注生態(tài)保護(hù)、增進(jìn)社會(huì)福祉和可持續(xù)性發(fā)展，反映深層次的治理觀和發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。就理論探索而言，未來的核心任務(wù)是將這些理念全面融入空間治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括城市空間塑造、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和資源環(huán)境管理等。這意味著需要重新審視發(fā)展重點(diǎn)和績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將“生態(tài)文明”和“高質(zhì)量發(fā)展”視為界定“優(yōu)良”或“成功”城市空間治理的規(guī)范性框架。
其三，國家治理現(xiàn)代化。城市空間治理是中國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化宏大戰(zhàn)略的重要組成部分，[26]強(qiáng)調(diào)治理的效率、法治化、智能化和系統(tǒng)協(xié)同性，[27]關(guān)鍵在于提升國家科學(xué)規(guī)劃、有效管理和依法調(diào)控城市空間的能力。這既包括法律法規(guī)的完善、體制機(jī)制的創(chuàng)新，也涉及運(yùn)用先進(jìn)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)“智慧治理”。[28]在國家治理現(xiàn)代化背景下，城鄉(xiāng)治理也需要從權(quán)力導(dǎo)向轉(zhuǎn)向權(quán)利導(dǎo)向，并強(qiáng)調(diào)多方主體的參與。[29]城市空間治理作為國家空間治理的主要陣地，其目標(biāo)是有效分配和協(xié)調(diào)城市空間資源，調(diào)和政府、市場和社會(huì)等多方利益關(guān)系，以提升空間生產(chǎn)效率、優(yōu)化空間社會(huì)秩序。[30]具體而言，一方面，通過技術(shù)升級(jí)、數(shù)據(jù)共享和提升效率等手段，增強(qiáng)國家在行政、法律和技術(shù)層面的管控能力，政府創(chuàng)新是城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求；[31]另一方面，要逐步為多方主體的參與開辟渠道，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求。
其四，“整體性治理”與空間規(guī)劃體系建設(shè)。“整體性治理”旨在克服治理碎片化，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性。習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作重要論述，明確城市發(fā)展的價(jià)值觀和方法論，強(qiáng)調(diào)城市工作必須遵循“一個(gè)尊重”和“五個(gè)統(tǒng)籌”：“一個(gè)尊重”是指尊重城市發(fā)展規(guī)律；“五個(gè)統(tǒng)籌”是指統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性。統(tǒng)籌作為城市治理工作的核心，與整體性治理的理念完全契合。近年來，空間規(guī)劃體系改革就是“整體性治理”的典型，強(qiáng)調(diào)將各類規(guī)劃整合為“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。具體而言，構(gòu)建覆蓋全國、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的“空間藍(lán)圖”，建設(shè)“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)各級(jí)政府的規(guī)劃事權(quán)，目標(biāo)是提升效率、化解沖突，并確保生態(tài)保護(hù)、糧食安全等國家戰(zhàn)略重點(diǎn)的落實(shí)。[32]作為結(jié)果，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系已基本建立。空間規(guī)劃體系對“整體性治理”和“多規(guī)合一”的強(qiáng)調(diào)，不僅是對以往多頭規(guī)劃、部門分割等規(guī)劃亂象的技術(shù)性修正，更是為了生態(tài)文明建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展等國家戰(zhàn)略的有效實(shí)施，所做的提升跨部門、跨層級(jí)治理效能的協(xié)作統(tǒng)籌。
總體而言，我國超大城市在數(shù)十年的高速發(fā)展和持續(xù)探索中，已經(jīng)積累豐富的空間治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[33]當(dāng)前迫切需要對這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)性分析、綜合與提煉，將其升華為具有中國特色的、邏輯自洽的理論框架。[34]尤其是發(fā)展植根于中國具體國情、成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥潦〗逃?xùn)的本土理論，而非簡單依賴外來理論。這就要求從地方實(shí)踐中識(shí)別反復(fù)出現(xiàn)的模式、創(chuàng)新機(jī)制和行之有效的治理方法，這些多樣化的治理實(shí)踐不僅為理論創(chuàng)新提供豐富的“自然實(shí)驗(yàn)”素材，對于增強(qiáng)中國自身發(fā)展道路的理論自信亦有重要意義。
超大城市空間治理的主要挑戰(zhàn)
資源環(huán)境承載力與可持續(xù)發(fā)展壓力。超大城市人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中，其聚集效應(yīng)顯著與有限環(huán)境承載力之間形成矛盾。具體表現(xiàn)為三重挑戰(zhàn)：水、土地、能源等資源的約束；污染排放、廢棄物、生態(tài)系統(tǒng)退化等環(huán)境壓力，以及不合理的城市空間結(jié)構(gòu)引發(fā)的交通擁堵、公共服務(wù)供需失衡等問題。如何在城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)利用之間取得平衡，是超大城市空間治理的首要挑戰(zhàn)。這不僅關(guān)乎污染控制，更要求從根本上反思城市的物質(zhì)代謝方式和空間組織形態(tài)，調(diào)整既往經(jīng)濟(jì)邏輯與生態(tài)邏輯對立的思維，探索二者協(xié)同的新型發(fā)展路徑，以期達(dá)到一種可持續(xù)的均衡狀態(tài)。
多方治理主體下協(xié)同治理的復(fù)雜性。有效的空間治理需要中央與地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、社區(qū)組織以及公眾等多方行動(dòng)者的協(xié)同合作，構(gòu)建包含政府、社會(huì)組織和公眾的“社會(huì)治理共同體”。然而，協(xié)調(diào)多方主體的利益、確保權(quán)力關(guān)系的公平性、克服制度分割以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)作是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。此外，隨著治理主體的日益多樣化，政府角色正從“直接控制”轉(zhuǎn)向“編排協(xié)調(diào)”——引導(dǎo)、賦能和調(diào)解各行動(dòng)者之間的協(xié)作互動(dòng)。這要求政府具備新的治理技能，設(shè)計(jì)新的制度安排，但如何突破傳統(tǒng)運(yùn)作模式，適應(yīng)角色轉(zhuǎn)型、培育信任、搭建對話平臺(tái)，對政府而言亦是重大挑戰(zhàn)。
社會(huì)公平與空間正義?？焖俪擎?zhèn)化和市場化發(fā)展可能加劇社會(huì)不平等，導(dǎo)致住房支付困難、公共服務(wù)享有不均和空間隔離等問題，[35]這在超大城市表現(xiàn)得尤為明顯。比如，戶籍門檻可能導(dǎo)致流動(dòng)人口面臨社會(huì)排斥，資本擴(kuò)張與空間資源配置失衡也可能引發(fā)公平性爭議。面對這些挑戰(zhàn)，國家戰(zhàn)略層面已作出積極回應(yīng)，“共同富裕”“以人為本的城鎮(zhèn)化”等理念的提出，凸顯政策層面對空間公平性的重視。而實(shí)踐層面，如何通過空間治理促進(jìn)包容性發(fā)展，切實(shí)保障外來務(wù)工人員、低收入居民等困難群體的權(quán)益，提供均等的城市資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。
存量空間優(yōu)化與品質(zhì)提升。我國超大城市正從快速外延式的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向建成區(qū)存量更新，這一轉(zhuǎn)型涉及城市更新、低效用地盤活、建成環(huán)境品質(zhì)提升等關(guān)鍵議題。但相較于新區(qū)建設(shè)，存量優(yōu)化通常面臨更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)，如產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、多方利益協(xié)調(diào)困難、改造成本更為高昂，以及在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)與城市現(xiàn)代化建設(shè)之間取得平衡等難題。破解這些難題，需要依靠高度復(fù)雜、精細(xì)化的治理方法與機(jī)制創(chuàng)新，尤其需要直面兩大挑戰(zhàn)，即如何盤活低效存量空間、如何合理分配土地再開發(fā)價(jià)值。
超大城市空間治理的實(shí)踐路徑分析
超大城市空間治理實(shí)踐的案例分析。通過對北京、廣州、武漢和成都四個(gè)超大城市空間治理實(shí)踐的案例分析，可以深度審視我國超大城市治理中正在形成的、各具特色但相互補(bǔ)充的治理范式。
北京：功能保障與“減量提質(zhì)”。作為首都，北京空間治理的首要任務(wù)是保障中央政務(wù)功能的高效運(yùn)行和維護(hù)國家形象。為此，北京實(shí)施了以“疏解非首都功能”為核心的“減量提質(zhì)”發(fā)展戰(zhàn)略，旨在控制人口規(guī)模、優(yōu)化核心區(qū)功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量并提升城市整體宜居性。這種“減量發(fā)展”的思路，與應(yīng)對資源環(huán)境承載力有限的挑戰(zhàn)緊密相關(guān)，而對“提質(zhì)”的追求則呼應(yīng)“高質(zhì)量發(fā)展”的理念。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，是其多尺度空間治理的重要體現(xiàn)。[36]智慧城市技術(shù)的應(yīng)用，如大數(shù)據(jù)分析、智能化交通管理等，也為北京的精細(xì)化治理提供支撐。北京的空間治理路徑具有獨(dú)特性，其“減量提質(zhì)”在很大程度上是由其特殊的政治地位所驅(qū)動(dòng)。服務(wù)中央功能和國家戰(zhàn)略的需要，往往優(yōu)先于純粹的經(jīng)濟(jì)考量或地方發(fā)展訴求，這使得政府能夠采取一些在其他超大城市可能難以實(shí)施或優(yōu)先序較低的干預(yù)措施，如大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和市場疏解、嚴(yán)格的人口控制政策等。因此，北京的空間治理模式更多地體現(xiàn)國家意志主導(dǎo)下的空間重構(gòu)工程，而非純粹的內(nèi)生性城市發(fā)展。
廣州：門戶樞紐與“老城市新活力”。廣州致力于增強(qiáng)其作為國家中心城市和國際綜合交通樞紐的功能，同時(shí)通過“老城市新活力”戰(zhàn)略推動(dòng)城市更新，特別是“三舊”改造。這一戰(zhàn)略的核心在于平衡歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與現(xiàn)代化發(fā)展需求，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，并積極融入粵港澳大灣區(qū)一體化進(jìn)程。城市更新是其空間治理的中心工作之一，“老城市新活力”旨在實(shí)現(xiàn)存量空間優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)活力提升的統(tǒng)一。[37]廣州的空間治理展現(xiàn)出一種復(fù)雜的平衡藝術(shù)：既要充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)活力和樞紐地位的優(yōu)勢，又要通過城市更新精心處理豐富的歷史文化遺產(chǎn)，此外，還需在競爭激烈且高度一體化的粵港澳大灣區(qū)中明確定位并有效協(xié)作。這種在增長、保護(hù)與區(qū)域協(xié)同之間的多重權(quán)衡，構(gòu)成廣州空間治理模式的顯著特征。
武漢：中心城市與韌性提升。武漢作為國家中部的中心城市，其空間治理在經(jīng)歷新冠疫情的嚴(yán)峻考驗(yàn)后，更加突出韌性城市建設(shè)的主題。治理重點(diǎn)包括強(qiáng)化區(qū)域中心功能、提升城市綜合韌性、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、完善公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施以及加強(qiáng)長江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。城市韌性建設(shè)成為其核心議題，疫后恢復(fù)則需要更具適應(yīng)性的治理策略。[38]“長江大保護(hù)”戰(zhàn)略的實(shí)施，也使其空間治理與生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略緊密相連。武漢的發(fā)展路徑凸顯出構(gòu)建具有強(qiáng)大適應(yīng)能力的治理體系、健全公共服務(wù)體系，以及將健康安全要素全面融入城市規(guī)劃與管理的重要性。城市韌性理念從理論探討走向?qū)嵺`，深刻影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。
成都：“以人為本”的“公園城市”。成都率先探索“公園城市”建設(shè)模式，強(qiáng)調(diào)生態(tài)價(jià)值優(yōu)先、提升生活品質(zhì)、構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、塑造可持續(xù)的城市形態(tài)，并將城市發(fā)展與自然山水格局有機(jī)融合，倡導(dǎo)“以人為本”的規(guī)劃理念。成都的“公園城市”理念直接體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的要求，其“以人為本”的發(fā)展路徑也與提升社會(huì)公平和城市宜居性的目標(biāo)相契合。成都的“公園城市”實(shí)踐代表快速城市化下將生態(tài)價(jià)值和人本關(guān)懷主動(dòng)融入超大城市發(fā)展機(jī)理的一種重要嘗試，并非將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生活品質(zhì)提升視為城市化后期才需彌補(bǔ)的“欠賬”。這種模式試圖在城市擴(kuò)張之初就在自然與城市生活之間建立一種共生關(guān)系，是對傳統(tǒng)超大城市發(fā)展模式的一種創(chuàng)新性回應(yīng)，旨在主動(dòng)應(yīng)對資源環(huán)境壓力和滿足市民對高品質(zhì)生活的需求。
超大城市空間治理實(shí)踐的特征分析。通過對以上案例的考察，超大城市空間治理實(shí)踐呈現(xiàn)以下普遍性的路徑特征。
其一，戰(zhàn)略引領(lǐng)與規(guī)劃統(tǒng)籌的強(qiáng)化。四個(gè)案例城市均展現(xiàn)出強(qiáng)有力的、自上而下的戰(zhàn)略規(guī)劃，其發(fā)展方向與國家及地方政府的優(yōu)先戰(zhàn)略高度一致。國家在設(shè)定城市發(fā)展大方向上扮演主導(dǎo)角色，并將規(guī)劃作為核心統(tǒng)籌工具。這種“強(qiáng)化”體現(xiàn)為一個(gè)持續(xù)完善和鞏固國家空間規(guī)劃能力的動(dòng)態(tài)過程，旨在構(gòu)建更全面、更具法律約束力的規(guī)劃框架。國土空間規(guī)劃體系的建立和“三區(qū)三線”的劃定即是明證。[39]作為超大城市，案例城市處于落實(shí)強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌措施的前沿，這不僅關(guān)乎規(guī)劃編制，更關(guān)乎提升規(guī)劃的權(quán)威性、執(zhí)行力。
其二，多尺度空間的協(xié)同治理。超大城市的治理天然涉及多空間尺度：城市內(nèi)部、城市區(qū)域以及城市群。[40]“不可就城市論城市”，超大城市所面臨的諸多挑戰(zhàn)無法僅在其行政邊界內(nèi)得到解決，這催生了對跨尺度治理安排的探索。如廣州在粵港澳大灣區(qū)中的角色，武漢在長江經(jīng)濟(jì)帶的地位等，都指向這一趨勢。強(qiáng)調(diào)服務(wù)國家戰(zhàn)略的“再領(lǐng)域化”和“尺度重構(gòu)”是其主要特征。
其三，技術(shù)賦能下的智慧化轉(zhuǎn)型趨勢。超大城市日益廣泛地采用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等智慧技術(shù)，應(yīng)用于城市管理、公共服務(wù)供給和輔助決策。比如，“智慧城市”建設(shè)已成為國家層面的重要部署，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也備受關(guān)注。傳統(tǒng)管理方法在面對超大城市的巨大規(guī)模和高度復(fù)雜性時(shí)效率較低，而智慧技術(shù)為實(shí)時(shí)監(jiān)測、分析和響應(yīng)城市動(dòng)態(tài)提供可能。總體而言，技術(shù)賦能下的城市智慧化轉(zhuǎn)型不僅被視為技術(shù)升級(jí)，更是提升治理能力、應(yīng)對超大城市管理復(fù)雜性的關(guān)鍵工具，以實(shí)現(xiàn)更廣泛的“治理現(xiàn)代化”。[41]
其四，漸進(jìn)式改革與特色化試點(diǎn)示范。“摸著石頭過河”的理念深植于改革實(shí)踐中，在推進(jìn)改革時(shí)亦常采用試點(diǎn)先行、逐步推廣的策略。這反映一種在復(fù)雜和快速變化環(huán)境下進(jìn)行治理創(chuàng)新的務(wù)實(shí)態(tài)度，允許在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和調(diào)適。一方面，每個(gè)案例城市都擁有特色化試點(diǎn)項(xiàng)目，如成都的“公園城市”；另一方面，超大城市的試點(diǎn)項(xiàng)目如同實(shí)驗(yàn)室，在全國推廣應(yīng)用新治理模式前進(jìn)行測試，有助于形成因地制宜的解決方案并有效降低改革風(fēng)險(xiǎn)。
其五，逐步增強(qiáng)的公眾參與和社會(huì)協(xié)同。當(dāng)下，在社區(qū)規(guī)劃、城市更新等領(lǐng)域，公眾參與和社會(huì)組織協(xié)同日益增多。這體現(xiàn)向更具包容性治理模式審慎演進(jìn)的趨勢，其驅(qū)動(dòng)力在于提升治理合法性、獲取地方知識(shí)以及共同締造解決方案的需求。雖然這種公眾參與的演進(jìn)仍主要在國家設(shè)定的邊界內(nèi)進(jìn)行，但其趨勢顯示公眾參與度的增加，而參與質(zhì)量和實(shí)際影響力仍是值得關(guān)注的關(guān)鍵問題。
其六，底線思維與風(fēng)險(xiǎn)管控。超大城市人口和經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)高度集中的特征意味著災(zāi)害或重大干擾將引發(fā)嚴(yán)重后果。鑒于此，其治理方法越來越強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、韌性建設(shè)和維護(hù)基本底線，城市脆弱性與適應(yīng)性研究也愈發(fā)受到重視。[42]這充分反映當(dāng)前對超大城市系統(tǒng)性、脆弱性的認(rèn)知日益深化，以及向更具前瞻性和預(yù)防性的治理模式轉(zhuǎn)變的趨勢。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理和確保生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的基本安全是空間治理至關(guān)重要的目標(biāo)。
超大城市空間治理的優(yōu)化策略與政策建議
構(gòu)建具有中國特色的超大城市空間治理理論體系。應(yīng)從理論創(chuàng)新、實(shí)踐升華和政策支持三個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建具有中國特色的超大城市空間治理理論體系。具體地，在理論層面，應(yīng)堅(jiān)持馬克思主義空間理論中國化的根本方向，通過批判性地吸收西方理論成果與中國本土實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成具有主體性的理論框架；在實(shí)踐升華方面，應(yīng)強(qiáng)化跨學(xué)科研究范式，綜合運(yùn)用定性、定量研究方法，將地方成功治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)提煉升華為普適性的原則；在政策支持方面，建議設(shè)立專門針對中國城市治理理論研究的重大科研專項(xiàng)，積極推動(dòng)中外學(xué)者的深度對話與合作。通過構(gòu)建具有中國特色的超大城市空間治理理論體系，對內(nèi)，提升治理效能，為超大城市可持續(xù)發(fā)展提供學(xué)理支撐；對外，形成具有解釋力的理論范式，增強(qiáng)中國在城市治理領(lǐng)域的話語權(quán)。
推進(jìn)面向宜居、智慧、韌性綜合發(fā)展的治理創(chuàng)新。一是以人為本的宜居空間營造。應(yīng)將提升居民生活品質(zhì)、保障公共健康、提供便捷可及的公共服務(wù)和多樣化的住房選擇置于優(yōu)先地位。成都的“公園城市”理念和廣州“老城市新活力”的實(shí)踐，為如何在城市發(fā)展中融入綠色空間、文化設(shè)施和社區(qū)復(fù)興元素提供了有益借鑒。政策上，建議全面推廣“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)，加大對公共開放空間的投入，并確保優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等資源的公平配置。
二是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智慧治理升級(jí)。應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升城市管理效率、強(qiáng)化預(yù)測預(yù)警能力、優(yōu)化公共服務(wù)響應(yīng)機(jī)制。北京和廣州在智慧城市建設(shè)方面已取得較好成效。應(yīng)構(gòu)建以“城市大腦”為核心中樞，覆蓋交通、環(huán)保、政務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域的智慧城市治理體系。政策上，建議加快建設(shè)城市綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)，同時(shí)高度重視數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)，并加強(qiáng)政府部門數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的能力建設(shè)。此外，亦要統(tǒng)籌區(qū)域公共數(shù)據(jù)開放資源的規(guī)劃與配置，并因地制宜完善公共數(shù)據(jù)開放規(guī)則與目標(biāo)。
三是系統(tǒng)思維的韌性城市構(gòu)建。應(yīng)采用系統(tǒng)思維方法，識(shí)別和消減城市在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共衛(wèi)生等方面的脆弱性。武漢等超大城市在疫情后的恢復(fù)與韌性建設(shè)方面采取諸多舉措，編制災(zāi)后重建行動(dòng)等規(guī)劃方案，具有重要的參考價(jià)值。政策上，建議將韌性標(biāo)準(zhǔn)全面納入城市規(guī)劃和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)全過程，構(gòu)建高效靈敏的應(yīng)急響應(yīng)體系，并推廣適應(yīng)性管理策略。
此外，宜居、智慧、韌性這三個(gè)維度并非孤立的目標(biāo)，而是相互依存、相互促進(jìn)的。智慧技術(shù)可以提升宜居性和韌性；堅(jiān)實(shí)的韌性系統(tǒng)是保障城市在沖擊下維持宜居性的基礎(chǔ)；而以人為本的宜居性追求，則應(yīng)為智慧和韌性解決方案的開發(fā)提供根本指引。比如，智能交通管理能減少擁堵和污染，從而改善居住生活環(huán)境；韌性基礎(chǔ)設(shè)施確保在災(zāi)害等沖擊下城市核心功能和服務(wù)的持續(xù)性，這對維持宜居性至關(guān)重要；而來自智慧系統(tǒng)的數(shù)據(jù)則有助于識(shí)別城市脆弱點(diǎn)，為制定更精準(zhǔn)的韌性策略提供信息支撐。因此，必須采取整合的視角和協(xié)同的策略，而非將三者割裂開來分別推進(jìn)。
提升空間治理效能的關(guān)鍵舉措。一是健全統(tǒng)一有效的國土空間規(guī)劃體系。應(yīng)持續(xù)完善并嚴(yán)格執(zhí)行“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，確保國家到地方各層級(jí)規(guī)劃之間，以及不同政府部門規(guī)劃之間的高度一致性和有效銜接。強(qiáng)化相關(guān)規(guī)劃法律的地位和實(shí)施監(jiān)管力，建議針對城市建成區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等不同類型區(qū)域的特點(diǎn)，制定更具操作性的詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則，并充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)在監(jiān)測評(píng)估和輔助執(zhí)法方面的作用。
二是推動(dòng)城市更新與存量土地盤活利用。應(yīng)采取因地制宜、文脈延續(xù)的城市更新策略，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)之間尋求最佳平衡點(diǎn)。鼓勵(lì)社區(qū)居民和不同利益相關(guān)方積極參與更新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施。政策層面積極探索和創(chuàng)新城市更新的多樣化投融資模式，優(yōu)化更新項(xiàng)目的審批流程，并建立清晰、公正的利益共享與補(bǔ)償安置規(guī)則。
三是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)與區(qū)域功能布局。應(yīng)積極推動(dòng)形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城市空間結(jié)構(gòu)，以緩解單中心集聚帶來的交通擁堵、環(huán)境惡化等問題，并提升城市整體運(yùn)行效率和居民生活便捷度。城市空間布局應(yīng)與功能專業(yè)化分工、區(qū)域比較優(yōu)勢和生態(tài)承載能力相適應(yīng)。如北京的非首都功能疏解和多中心城市格局構(gòu)建，以及成都“公園城市”理念下的空間組織模式，可為其他超大城市空間治理提供借鑒。政策層面應(yīng)強(qiáng)化空間規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)發(fā)展功能復(fù)合的混合用地模式，并深化交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的一體化整合。
四是深化都市圈及城市群協(xié)同治理機(jī)制。應(yīng)著力構(gòu)建有效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立常態(tài)化的聯(lián)合規(guī)劃編制程序，并探索建立公平合理的成本分擔(dān)與利益共享機(jī)制，以促進(jìn)都市圈和城市群內(nèi)部在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和公共服務(wù)共建共享等方面的深度合作。政策層面，建議研究制定都市圈治理的法律法規(guī)框架，搭建城市間常態(tài)化對話協(xié)商與爭端解決平臺(tái)，并探索運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展的外部性問題。
（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色超大城市空間治理現(xiàn)代化理論和路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：24&ZD149）
注釋
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Theoretical Foundation and Path Analysis of
Spatial Governance in Megacities
Li Zhigang
Abstract: Along with the deep implementation of the national new urbanization strategy and the construction of national spatial governance system, megacities--regions with high concentration of population, resources and functions--are facing increasingly complex challenges in terms of resource and environmental carrying capacity and sustainable development pressure, collaborative governance under multiple governance entities, social equity and spatial justice, and optimization and quality improvement of existing space. Currently, the spatial governance of China's megacities has the characteristics of strategic leadership, multi-scale coordination, technology empowerment, gradual reform, social collaboration, and bottomline thinking. To achieve sustainable and high-quality governance of China's megacities, in the theoretical aspect, it is necessary to jointly promote the construction of a Chinese-specific theory system for megacity spatial governance from three dimensions: theoretical innovation, practical elevation, and policy support, and to promote the formation of a theory paradigm with explanatory power to enhance China's discourse power in urban governance; and in the practical aspect, it is necessary to continuously promote governance innovation towards livability, intelligence, resilience, and comprehensive development, and improve the efficiency of spatial governance.
責(zé) 編∕方進(jìn)一 美 編∕梁麗琛
