【摘要】美麗中國建設是我國生態文明建設的總領性任務。當前全地域建設美麗中國已取得初步成效，經濟發達地區向綠色發展高地穩步邁進，相對欠發達地區綠色轉型邁出堅實步伐。同時，全地域美麗中國建設仍面臨各區域綠色低碳轉型進程不一、區域差異大、清潔能源供需地理偏離、稀缺生產要素配置低效等諸多挑戰。對此，可建立區域間減碳幫扶機制，促進區域梯次有序碳達峰；實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，完善評價機制；建設新型能源體系，促進綠電消納；促進生產要素向綠色生產力集聚，打造綠色低碳高質量發展的增長極和動力源。
【關鍵詞】美麗中國 全地域建設 綠色低碳轉型 生態文明
【中圖分類號】X321 【文獻標識碼】A
2023年12月27日，《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》強調：“因地制宜、梯次推進美麗中國建設全域覆蓋，展現大美西部壯美風貌、亮麗東北遼闊風光、美麗中部錦繡山河、和諧東部秀美風韻，塑造各具特色、多姿多彩的美麗中國建設板塊。”全地域建設美麗中國的戰略部署，不僅標志著國家生態文明建設的全面升級，也對經濟社會發展全面綠色轉型提出了新的要求。2024年7月18日發布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》進一步強調了美麗中國建設在戰略層面的重要性，提出要實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度，推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系。2024年7月31日，中共中央、國務院發布的《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》提出了堅持協同轉型的重要任務，并強調，在充分考慮不同地區、不同行業發展實際的基礎上，堅持統籌推進與重點突破相結合，實行科學規劃和先行先試，從而加快經濟社會發展全面綠色轉型。這一協同轉型任務的提出無疑為因地制宜、梯次推進美麗中國建設的全域覆蓋提供了有效的支撐和保障。
全地域美麗中國建設取得的成就
經濟發達地區向綠色發展高地邁進。秉承先行先試的原則，經濟發達地區積極推動生態文明建設，不斷朝著綠色發展高地邁進，成為全國綠色發展的引領者。其中，京津冀地區通過積極推進污染協同治理，不斷完善生態環境協同保護機制，為區域綠色發展提供了有力保障。長江經濟帶則秉持“共抓大保護、不搞大開發”的原則，積極探索生態優先、綠色發展的新路徑，推動生態環境與經濟發展的和諧共生。粵港澳大灣區和長三角地區也致力于打造世界級的綠色低碳產業集群，成為綠色低碳高質量發展的增長極和動力源。
超越環境庫茲涅茨曲線，欠發達地區綠色轉型邁出堅實步伐。為防止貧困地區繼續沿襲“先污染，后治理”的老路，近年來，我國在脫貧攻堅的實踐中探索出了一條超越環境庫茲涅茨曲線（EKC）理論的綠色轉型路徑，助力貧困地區從“貧困—污染”的陷阱中突圍，并引導其走上了綠色脫貧之路。自2012年起，我國的脫貧攻堅行動堅持以綠色發展為底線目標，通過生態工程建設、生態補償、生態產業發展等措施，實現了經濟發展與生態環境保護的協同。例如，退耕還林還草、水土保持、三北防護林建設等生態工程有效改善了貧困地區的生態環境；同時，生態農業、生態旅游等產業的發展，拓寬了當地“綠水青山”向“金山銀山”的轉化路徑，為貧困地區帶來了可持續的經濟來源。這些措施使得我國貧困地區成功超越了環境庫茲涅茨曲線（EKC）假說所描述的環境污染與經濟發展之間的倒U型關系，形成了一條經濟發展與生態環境保護良性互動的綠色發展道路。
全地域美麗中國建設面臨的問題與挑戰
當前，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，經濟社會發展綠色轉型內生動力不足，生態環境質量穩中向好的基礎還不牢固，部分區域生態系統退化趨勢尚未根本扭轉，美麗中國建設任務依然艱巨。
“雙碳”目標對全地域綠色低碳轉型提出新要求。為積極應對全球氣候變化，黨中央做出力爭于2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的重大戰略決策。然而，由于我國各地區經濟發展水平、產業結構、資源稟賦、生產技術水平等方面存在顯著差異，各地碳達峰時點難以完全同步。在此背景下，《2030年前碳達峰行動方案》做出了各地區梯次有序碳達峰的制度安排，要求有條件的地區率先達峰。雖然梯次有序碳達峰充分考慮了區域資源分布和產業分工的客觀現實，但同時對我國全域綠色低碳轉型目標的實現構成了潛在威脅，如區域間存在碳轉移和減排責任不平等問題。在梯次有序碳達峰的制度安排下，發達省份為掌握碳達峰主動權，可能采取策略性措施，將碳排放轉移到欠發達省份，導致區域間碳減排責任不平等。而欠發達省份出于經濟發展的需要，競相承接高碳產業，短期內可能促進了經濟增長，但長期卻加重了自身碳減排壓力。
各地區自然規律和區域差異大，建設美麗中國的主要難題各異。在我國廣袤的國土空間范圍內，受歷史背景、資源稟賦以及經濟發展水平等多種因素的影響，東部與西部、南方與北方、沿海與內陸等不同區域在美麗中國建設進程中面臨的主要難題呈現出顯著區域差異。例如，作為國家經濟的引擎，東部發達省份已步入碳排放總量增長的平臺期，其首要任務是在保持經濟增長的同時實現生態環境的根本改善，以解決經濟增長與環境保護的矛盾。相比之下，西部地區，尤其是那些占我國國土面積近半的集中連片特困地區，碳排放總量仍處于較快增長通道，同時生態環境脆弱，經濟基礎相對薄弱，其主要難題在于如何在保護和修復生態環境的同時探索適宜的經濟發展模式，實現碳匯增加與經濟發展的平衡。作為我國的工業重鎮和農業主產區，東北和華北地區正面臨資源枯竭與環境污染的雙重壓力，如何在保障能源供應和糧食安全的前提下，推動產業結構的綠色轉型，成為亟待破解的難題。
清潔能源供給與需求的地理分離給能源轉型帶來挑戰。能源轉型旨在構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系，這既是經濟社會可持續發展的關鍵，也是建設美麗中國的重要途徑。然而，我國清潔能源供給與需求的空間錯配給能源轉型帶來了嚴峻挑戰。具體而言，我國清潔能源資源分布呈現出“西多東少、北多南少”的顯著特征。據數據顯示，約80%的風能、90%的太陽能資源集中于西部和北部地區，80%的水能資源分布在西南地區；與之相對的是，超過70%的能源消費卻集中在經濟發展更為活躍的中部和東部地區。這種地理分布上的供需失衡，導致清潔能源就地消納能力不足，從而對能源轉型構成挑戰。
稀缺生產要素保障優勢地區發展綠色生產力的能力仍需增強。在區域綠色轉型發展過程中，稀缺生產要素的低效配置成為制約地區綠色生產力發展的關鍵障礙。優勢低碳地區本應成為綠色生產力發展的前沿陣地，但資金、技術、人才以及土地等生產要素的稀缺性，限制了其生產潛力的充分發揮。具體而言，我國東部發達地區雖是綠色生產力發展的主要陣地，卻因建設用地指標緊張而面臨發展瓶頸。與之相比，中西部地區建設用地指標相對充足，但因基礎設施建設滯后，產業配套不足，難以有效利用當地資源推動綠色產業的轉型升級。基于此，優化土地資源配置成為關鍵。
全地域美麗中國建設的對策建議
建立區域間減碳幫扶機制，促進區域梯次有序碳達峰。針對“雙碳”目標對全地域綠色低碳轉型提出的新要求，構建區域間減碳幫扶機制成為推動美麗中國建設的關鍵策略。鑒于我國發達地區通過省際貿易向欠發達地區轉移大量碳排放的客觀事實，借鑒脫貧攻堅中先富幫后富的經驗，構建區域間碳達峰幫扶機制，以區域間碳排放轉移關系或能源輸入輸出關系為紐帶，設定具體幫扶目標。首先，強化中央督導，確保各省份制定明確的碳達峰行動方案，強化全國一盤棋的意識。同時，制定差異化的碳達峰目標，明確發達地區和欠發達地區的責任和義務，防止將碳達峰任務“一刀切”式地層層分解，造成區域間碳減排力度“冷熱不均”。其次，建立綠色產業幫扶機制，鼓勵發達地區向欠發達地區轉移綠色產業，同時加大對欠發達地區清潔能源、生態旅游等領域的投資，推動區域產業整體綠色轉型，實現優勢互補，共同發展。再次，建立健全智力支援機制，通過互派干部、培訓交流、加強低碳技術與管理經驗共享等方式，推動形成常態化、制度化的智力支援工作機制，幫助欠發達地區培養一批精通低碳技術、碳核查、碳交易的高水平人才隊伍。最后，構建區域間碳達峰協作成效考核評價體系，將協作幫扶成效納入地方政府績效考核范圍，形成激勵約束機制，推動區域協同減排。
實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，完善評價機制。針對各地區自然條件和經濟發展水平差異大、建設美麗中國主要難題不同的挑戰，實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，輔以完善的評價機制，成為推動全地域美麗中國建設的重要組成部分。這一制度在充分尊重自然規律和區域差異的基礎之上，利用現代化的生態環境治理手段，嚴守我國生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。首先，為形成全國一盤棋的生態環境保護格局，需協同推進降碳、減污、擴綠、增長，同時將任務分解到各區域，明確地方政府的實施主體責任，構建起自上而下、層層落實的生態環境保護責任體系。其次，為提高生態環境管理工作的有效性，依據各地區面臨的關鍵環境壓力源和脆弱環節，合理制定差異化的生態環境保護和治理措施。如中部和東部相對發達地區應聚焦城市綠化與工業污染治理，西部地區強化荒漠化治理與生態保護，東北和華北地區推進能源轉型與農業面源污染治理。此外，為提高生態環境管理工作的精準性，聚焦重點區域、重點流域以及重點行業的生態環境問題，實行精細化管控。針對青藏高原、三江源、長江和黃河流域河流岸線等重點區域，限制或禁止高強度的經濟開發活動，以保護其獨特的生態系統和生物多樣性。同時，通過制定更嚴格的排放標準和環境準入門檻，推動化工、鋼鐵、建材等傳統“三高”行業的綠色低碳轉型升級。最后，為保障這一系列措施的有效實施，需要完善生態環境質量評價體系，將其納入地方政府績效考核，定期審計評估，動態調整策略，確保生態環境管理工作的持續改進和優化，進而推動美麗中國建設目標的實現。
建設新型能源體系，促進綠電消納。深化能源革命，構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系，對于促進綠電消納，實現全地域美麗中國建設目標至關重要。首先，需有序規劃與部署跨區域的遠距離能源傳輸網絡，旨在將西部和北部地區豐富的清潔能源資源就地轉換為電能，并通過特高壓輸電等技術手段實現全國范圍內的高效輸送與利用。其次，應鼓勵中部、東部地區積極發展分布式清潔能源項目，以加速能源系統的綠色轉型。具體而言，可借鑒浙江省“百萬家庭屋頂光伏計劃”的成功經驗，充分利用本地清潔能源資源，如太陽能、風能等，通過分布式能源系統的建設，減少對傳統化石能源的依賴，提高清潔能源在終端能源消費中的比重。同步推進儲能技術的研發和應用，以有效應對清潔能源發電的間歇性和不穩定性問題，進而增強能源系統的靈活性與可靠性。與此同時，除了物理層面的能源傳輸和能源利用，還需創新能源市場機制。建立健全綠色電力交易市場，為清潔能源的實時消納提供便利。鼓勵和引導企業通過綠色電力交易、購買綠色電力證書等方式，積極消納清潔能源。此外，不斷加強政府的引導作用，如光伏發電“領跑者”計劃，引導社會資本積極投入清潔能源產業，提升清潔能源市場競爭力。最后，積極探索智能電網、氫能等新興技術，進一步提升能源系統的智能化、高效化和綠色化水平，搶占新型能源系統的發展制高點。
促進生產要素向綠色生產力集聚，打造綠色低碳高質量發展的增長極和動力源。全地域美麗中國建設的推進，離不開對稀缺生產要素的有效配置。當前，面對稀缺生產要素保障優勢地區發展綠色生產力的能力仍有待增強的挑戰，促進生產要素向綠色生產力集聚，打造綠色低碳高質量發展的增長極和動力源，成為推動美麗中國建設的緊要任務。首要舉措是引導資金、人才等關鍵稀缺要素向綠色產業集聚。通過制定并實施綠色金融政策，同時設立綠色發展基金、發展綠色債券和綠色信貸等多元化金融產品，為優勢低碳地區發展綠色生產力提供充足的資金支持。同時，完善人才引進和培養機制，為綠色產業發展提供堅實的人才基礎。實現土地要素的高效配置。當前，我國雖已啟動“城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑”試點政策，但交易規模有限、交易機制尚待完善。可進一步規范交易流程、拓寬交易范圍，逐步建立起全國統一的建設用地市場，允許建設用地指標跨縣跨省交易，促使高碳地區的用地指標向優勢低碳地區流動。有效提升建設用地的利用效率，為全地域美麗中國建設提供強勁動力。
【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重點項目“協同推進降碳、減污、擴綠、增長的體制機制研究”（項目編號：23AZD060）階段性成果】
【參考文獻】
①孫金龍：《加快建設人與自然和諧共生的美麗中國》，《學習時報》，2025年3月21日。
責編/孫垚 美編/楊玲玲
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