【摘要】推進中國式現代化面臨總量平緩減少、結構加快轉變、素質穩步提升、分布中心集聚等新的人口環境和條件。伴隨著人口要素稀缺性逐漸增加，以及經濟高質量發展深入推進，用好人口要素特別是人才資源至關重要。要堅持系統觀念，統籌推進人口、經濟、社會發展，以人口高質量發展支撐中國式現代化為主題，以人口要素內涵式開發利用為主線，以更高層次統籌人口與經濟社會發展為重點，加快完善生育支持政策體系，建立以人的全面發展為功能導向的公共服務制度體系，深化提升人口和人才資源支撐經濟發展效能，為中國式現代化提供堅實基礎和持久動力。
【關鍵詞】人口高質量發展 公共服務制度體系 人口要素 人才政策
【中圖分類號】C921 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.004
【作者簡介】胡祖銓，國家信息中心經濟預測部人口發展研究室主任、研究員。研究方向為人口發展、人口與經濟。主要著作有《健全完善人口高質量發展的配套政策》《辯證看待我國人口發展形勢、趨勢及其綜合影響》《實現人口與經濟良性互動的思路建議》等。
習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議提出，“以人口高質量發展支撐中國式現代化”。人口是經濟社會發展的基礎性、全局性、長期性和戰略性要素，推進中國式現代化面臨新的人口環境和條件。人口高質量發展支撐中國式現代化建設，是在錨定現代化建設戰略安排、主動適應人口發展變化的基礎上，調整優化人口、經濟、社會政策體系，增強人口再生產的韌性；[1]也是不斷優化人口發展支持和服務體系，創造高品質生活，促進人的全面發展；還是更加高效地開發利用人口和人才要素資源，引領更高層次的人口與經濟社會良性互動。
現代化進程中我國人口發展形勢預測
預測參數設定。基于國家信息中心研制的人口預測模型，以及第七次全國人口普查數據和2021～2024年國家統計局、公安部人口數據，對21世紀中葉前我國人口總量、出生人口、勞動年齡人口、老年人口、人口質量等開展預測分析。預測主要參數設置如表1所示。
總和生育率是影響人口預測的重要參數，對于塑造長期人口規模具有決定性作用。為增強預測的科學性，筆者采用網絡問卷形式調研了國內高校和研究機構的15位人口領域專家學者對總和生育率走勢的研判。專家們對2030年總和生育率的預測均值為1.2，2050年預測均值為1.4。可以看出，筆者對總和生育率參數的設定位于中間水平，體現了對生育率回升態勢的謹慎樂觀態度。此外，2050年的人口總量中，八成以上的人口在當前已經存在，因此，2050年人口總量預測結果的可靠性是比較高的。
預測主要結果。人口總量平緩減少。未來人口總量將進入持續下降通道，預計2030年降至13.9億，2035年降至13.7億，2050年降至12.7億。年均降幅不斷擴大，“十五五”時期年均減少304萬、年均降幅2.2‰，“十六五”時期年均減少382萬、年均降幅2.8‰。之后進入加速下降期，2036～2050年預計年均減少651萬。（見圖1）
出生人口規模呈起伏變化趨勢。與“十四五”時期前四年平均969萬的出生人口比較，預計“十五五”時期年均出生人口將降至880萬左右，而“十六五”時期將回升至年均920萬左右，出生人口規模將呈現起伏變化。按照“七普時點”分年齡女性數據推算，2035年前我國育齡女性（15～49歲）規模降幅將放緩、生育旺盛期育齡女性（20～34歲）規模將出現階段性回升，這將為穩定出生人口規模提供寶貴窗口期，有利于更大程度地釋放生育支持政策效應，達到“事半功倍”的效果。[2]（見圖2）
勞動力規模下降。勞動力（16～59歲）供給預計2030年降至8.2億，2035年降至7.9億。“十五五”“十六五”時期降幅基本持平，年均減少680萬左右。其中，年輕勞動力（16～35歲）供給將出現階段性企穩，保持在3.2億水平；年長勞動力（36～59歲）供給加快減少，對勞動力累計降幅的貢獻率達到九成左右。之后勞動力數量加速下降，2050年降至6.1億。如進一步考慮延遲退休政策的實施，60歲及以上低齡老年人將成為擴大勞動力供給的潛在蓄水池。（見圖3）
老年人口規模加速擴大。受1962年至1975年出生高峰期人口陸續進入老年階段的影響，人口老齡化進程明顯加快，“十五五”“十六五”時期60歲及以上老年人口分別年均凈增1300萬人、1000萬人。預計老年人口規模將從當前3.1億增加到2030年3.9億，2035年4.4億，2050年5.2億。老齡化率快速提升，年均增加近1個百分點，2032年前后將達到30%，進入重度老齡化階段。80歲及以上高齡老年人口增長更快，“十五五”時期年均增加約230萬，“十六五”時期年均增加約420萬，分別是“十四五”時期年均增量（72萬）的3倍多和近6倍。（見圖4）
人口質量穩步提升。在世界規模最大且有質量的教育體系、醫療衛生體系的支撐下，我國居民健康水平、受教育程度將持續提高。預計居民預期壽命在2035年前突破80歲，2050年超過83歲。以“勞動力數量×受教育年限”衡量的人力資源蓄積量，將在2035年前后達到峰值，勞動力受教育程度的提升將有效對沖數量下降帶來的負面影響。（見圖5）
人口分布趨向中心化。隨著以人為本的新型城鎮化戰略深入實施，人口遷移將從以“鄉村—城鎮”的城鄉間流動為主，轉向以“城鎮—小城市—中等城市—大型城市”[3]的城鎮空間內拾級而上流動為主；從跨省流動和省內流動并重，轉向以省內流動為主。[4]到2035年，我國常住人口城鎮化率預計達到74%左右，年均提高0.6個百分點左右，遠低于2000～2024年期間年均提高1.3個百分點。跨省流動人口占流動人口的比重將回落至30%以下，低于“七普時點”的33.2%以及“六普時點”的38.9%。31個省份之間的跨省際凈遷移人口體量持續收縮，從“十二五”期間的400多萬、“十三五”期間的300多萬，至“十四五”期間的200多萬，及至“十五五”“十六五”期間的100萬。（見圖6）
可見，在推進中國式現代化的進程中，我國人口總量減少已成客觀趨勢，要重點關注人口結構的變化，持續提升人口質量。一是雖然出生人口減少是長期發展趨勢，但未來10余年存在生育基礎改善的有利時機，宜抓住窗口期提振生育意愿，緩解未來人口減少幅度。二是受教育年限提升帶來的人力資源增量僅有十年之期，之后將難以對沖勞動力數量加速下降的影響，亟待加快建立“人盡其用”的人才高效配置政策體系。三是老年人口尤其是高齡老人規模加速擴大，要盡快構建以失能照護為重點的養老服務體系，培育發展銀發經濟。
以人口高質量發展支撐中國式現代化面臨的挑戰
我國人口要素條件發生變化，推動人口要素的稀缺性日益提升，疊加經濟進入高質量發展階段，對人口要素的高效開發利用提出更高要求。目前，以人口高質量發展支撐中國式現代化還面臨一些挑戰，從人口自身發展、人口與社會發展、人口與經濟發展三個維度展開分析，主要表現為以下方面。
低生育率可能導致長期內出現人口數量風險。與更替水平[5]和主要國家水平相比，我國生育率略顯偏低。由于人口是慢變量、長變量，低生育率對人口總量的影響在短期內極小，也很難直接感知。但是，如延續當前低生育水平不變，21世紀末人口總量將減少，誘發數量風險。
我國正面臨低生育率挑戰。受婚育觀念轉變、生育養育教育成本高企、人口生育力減損等因素影響，我國總和生育率已經連續5年降至1.3以下，“十四五”時期總和生育率平均僅1.1左右。與出生人口數量高度相關且領先的結婚對數指標，2024年我國僅為610.6萬對。此外，經濟下行壓力、青年就業壓力較大、“內卷式”競爭加劇等經濟問題與人口問題交織疊加，進一步增加生育率回升的難度。
扭轉低生育率需要付出極大努力。從全球來看，生育率走低現象出現后，已有50多個國家采取了鼓勵生育政策。綜合各國實踐效果看，促進生育水平提高是一項長期而艱巨的工作，難以產生立竿見影的效果，且效果存在反復。日本自1990年啟動實施鼓勵生育政策，生育率呈現“先降后升再降”的波動走勢，從1990年的1.54跌至2005年低點1.26，之后逐漸回升至2015年高點1.45，此后再次下降至2024年的1.14。韓國于2005年正式轉向鼓勵生育，生育率呈現“先小幅提升后持續降低”的走勢，從2005年的1.09提高到2012年的1.3，此后快速下滑至2024年的0.75。我國生育支持政策在2021年才正式起步，還面臨著低生育率水平的挑戰，因此，扭轉低生育率慣性發展趨勢需要付出極大努力，并保持足夠耐心不斷調整完善生育支持政策體系。
遠期人口數量存在加速下降風險。一旦未能阻斷誘發低生育的作用機制，任由低生育水平延續，我國總人口在遠期可能出現數量風險。預測顯示，2100年我國人口總量可能將降低至5億左右，不及當前14億人口的一半。這意味著人口規模加速下降，將在一定程度上制約中國式現代化的發展動能與長遠潛力。必須指出的是，我國遠期人口跌至5億的可能性極低，但也無法完全排除這種可能性，仍需要保持警醒。
公共服務體系功能調整滯后于人的全面發展需要。長期以來，我國公共服務政策重心是扶貧濟困、滿足兜底保障需要，主要以特殊困難人群為服務對象。以涉老公共服務為例，現有社會救助和福利保障政策僅覆蓋1800萬的低保老年人和特困老年人，僅占3億老年人群的6%，保障范圍較窄、標準不高。為適應人民美好生活需要和人口減量發展趨勢，亟需賦予公共服務新的內涵，加大“投資于人”力度，從努力“不讓任何一個人掉隊”向努力“促進每一個人全面發展”轉變。
服務內容仍有短板，“一老一小”服務體系有待完善。養老服務有效供給不足。隨著人口老齡化程度不斷加劇，高齡化、空巢化問題日益突出，失能失智、慢性病老年人占比逐年攀升。第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，目前我國失能老年人約3500萬，[6]占全體老年人的11.6%，老年人帶病生存時間長達8年多，空巢居住比例高達59.7%，照護服務需求巨大。[7]目前我國養老服務體系建設還存在短板，一是居家社區養老服務供給不足，專業的養老機構和醫療機構服務向社區和家庭延伸不夠，社區居家養老服務項目和實際服務能力與老年人需求仍存在一定差距，一些社區僅能提供簡單家政服務，專業素養難以滿足老年人的多元化需求。二是社區養老服務設施建設較為滯后，老舊小區配套用房保障較難，養老服務場地不足。2023年城鄉社區養老服務設施覆蓋率僅為70%左右。近年來，新建住宅小區達標配建養老服務設施政策得到有力落實，但已建成養老服務設施未登記移交和未有效利用等問題還不同程度存在。三是機構養老專業照護能力有限。除部分優質養老機構外，個別養老機構仍然存在專業照護能力不足、醫養結合不夠緊密、失智照護專區缺失等問題。2024年，我國養老機構護理型床位約326萬張，僅占養老機構床位總數的64.6%，超過1／3的養老機構床位缺乏相應的各類用房、設施設備、人員條件提供照護服務。四是養老服務技能人才短缺。目前全國4萬個養老機構中，職工平均年齡大約45歲，持證養老護理員僅50萬人，持證社會工作者僅1.7萬人。與失能老年人照護密切相關的養老護理員、長期照護師、健康照護師、醫療護理員等職業（工種）還需要在職業設計、培養培育等方面加強統籌銜接。
優質生育養育服務短板突出。公共服務支出更多傾向于學齡階段，財政性教育經費連年增長，占GDP的比例保持不低于4%，但對于提升優生優育的公共服務還局限于計劃生育服務，資源投入相對不足，生殖健康、兒童醫療、普惠托育、兒童早期發展等服務短板凸顯。截至2024年末，全國僅633家醫療機構獲批開展輔助生殖技術服務，每百萬名育齡女性擁有機構數僅2.1個，資源供給相對有限，加上治療周期較長、費用較高，進一步制約了輔助生殖技術的可及性和普惠性。我國0～2歲嬰幼兒實際入托率僅7.86%，遠低于嬰幼兒家庭送托需求。近1000萬農村留守兒童面臨父母看護缺失、成長環境單一等問題，導致學習能力不足、心理健康問題頻發。
服務布局仍不平衡，城鄉區域與群體間均衡性不高。面向人口合理有序流動的服務供給不均衡。城鄉之間、城市之間公共服務發展不平衡，限制了人口和人才要素在區域間配置效率的進一步提升。一方面，一些農村地區公共服務覆蓋不足，服務水平較城市存在明顯差距，難以支撐農業強國、鄉村全面振興等戰略實施，也給實現共同富裕帶來較大困難。另一方面，公共服務資源配置向大型城市過度集中，誘發交通擁堵、生活成本攀升、空間無序蔓延等“大城市病”。中小城市公共服務水平面臨較大落差，對高層次人才吸引力不足，經濟產業發展缺乏人力資源的有力支撐。
面向新老市民的公共服務均等化推進緩慢。人口流入多的城市公共服務供給與人口流入體量相比存在差距，特別是托位、學位、床位、保障性住房等存在較大缺口，基于戶籍的公共服務和福利差距仍不同程度存在。常住地政府限于資金、土地、人員編制等資源，加上顧及戶籍人口利益，對推動按常住地享有公共服務的積極性不高。即使一些公共服務項目已經錨定常住人口為服務對象，在實際執行中也往往優先配置給常住戶籍人口，對常住外來人口的服務保障存在著“玻璃門”等隱形門檻。
面向高效服務的人口精細化管理能力不足。流動人口日常登記和定期統計分散在公安、統計部門，缺乏動態監測和精確數據，分配財政資金、土地指標的各級部門難以核定各地區真實人口情況，限制了人口融入綜合決策的程度。人口和基本公共服務的基礎信息互聯互通水平不高，缺乏有效的跨區域協同工作機制，異地政務服務不暢通。與人口密切相關的教育、技能、就業、收入、健康等經濟社會特征信息散落在多個部門，數據共享歸集、驗證分析工作推進較為緩慢，無法支撐人才鏈與創新鏈、產業鏈的深度融合。
服務質效仍有欠缺，教育健康紅利尚未充分激發。人才培養效能有待進一步提高。隨著高等教育邁入普及化階段，以及國家對高素質科研創新人才、高技能產業人才的需求日益迫切，亟需推動教育體系加快適應國際競爭、創新驅動、產業升級等多維要求。一是高等教育質量仍需進一步提高，近年來，在QS世界大學排名、U.S.News世界大學排名、泰晤士高等教育世界大學排名、軟科世界大學學術排名的前30位大學中，我國僅有少數高校入圍。2024年出國留學人數突破70萬人，也側面反映出優質高等教育供給存在較大的提升空間。二是高校學科設置對前沿科技突破、未來產業發展的響應機制不夠及時，與市場需求之間也存在較大差距。以人工智能人才為例，據人力資源社會保障部有關報告顯示，我國人工智能人才缺口超過500萬，供求比例高達1∶10。但人工智能直到2019年才正式納入本科專業目錄，人才培養尚未形成較大規模。高等教育文科招生占比45%左右，人才培養結構“重文輕理”，與我國經濟結構偏第二產業、偏制造業的現狀不相匹配，也與經濟轉型發展過程中需要大量應用型、技能技術型人才不相適應。
人口健康素質仍有挖潛提升空間。隨著人口老齡化程度加深和居民疾病譜變化，我國醫療衛生體系亟待從以治療為中心轉向以健康為中心，更加重視疾病預防和健康促進。2021年，我國居民健康預期壽命僅為68.6歲，改善老年期生活質量依然任重道遠。學齡兒童青少年的肥胖率持續上升，疊加戶外運動和身體活動普遍不足，導致整體身體素質下降。勞動年齡人口健康透支現象凸顯，靈活就業人員、農民工、新就業形態人員超時工作屢見不鮮，部分職場人亞健康問題突出。社會心理服務體系和精神衛生服務體系總體仍較薄弱，難以適應人民群眾快速增長的心理健康和精神衛生服務需求。
調動人口要素支撐經濟發展存在較大提升空間。人口政策與就業、區域、科技等經濟政策尚未有機銜接，人口與經濟的互動多是自發形成，科學化、規范化的管理機制仍不完善。依靠內涵式開發利用人口要素，推動經濟結構調整、科技自主創新，可以更大程度釋放人口要素對經濟增長的積極作用。
人口就業分布與生產結構不適配。2024年，我國三次產業的就業結構為22∶29∶49，與7∶36∶57的三次產業增加值結構存在差異。從七國集團成員國平均水平看，三次產業的就業結構為2∶22∶76，三次產業的增加值結構為1∶22∶77，勞動力在三次產業之間的就業分布和產出分布是基本一致的。由于勞動力分布的錯配，我國第一、二、三產業單位就業者創造的增加值分別為5.6萬元、23.1萬元和21.3萬元，反映出第一產業與第二、三產業之間的生產率鴻溝未能帶動勞動力的合理有序流動，農業領域勞動力轉移滯后，制造業、服務業吸納就業能力未能充分釋放。2024年，我國企業就業人員周平均工作時間為47.5個小時，比法定工作時長（40個小時）高出18.7%，這意味著超過7000萬個的增量崗位需求被“人為替代”，通過就業結構調整來激發增長動力的空間仍然較大。
人口流動與區域發展戰略不適配。其一，人口和勞動力分布與產業布局不匹配。目前，對人口、勞動力及產業布局進行精準畫像的條件還不成熟，人口和勞動力要素對產業布局缺乏前瞻性指引。一些地區在謀劃產業時容易一哄而上，招引產業“有所為容易、有所不為難”，造成新的重復建設和產能過剩，在發展產業時“搶人大戰”現象時有發生。其二，人口流動與城市群發展格局不適應。改革開放以來，我國人口流動長期主要受經濟驅動單一因素影響，導致城市規模極化、結構不合理等問題，城市群內聯動不足，大中小城市發展不協調，阻礙資源配置效率的進一步提升。比如，北京市調整疏解非首都功能時一些產業直接“蛙跳式”轉移到長三角、珠三角地區，而非京津冀地區內部，影響京津冀城市群打造世界級城市群目標定位的實現。城市群內部各城市間尚未形成高效聯動融合機制，中心城市或大城市對周邊城市的虹吸效應遠大于輻射帶動效應。以成都都市圈為例，成都10年間增加580多萬人，但德陽、眉山、資陽三市的人口卻呈減少趨勢。[8]其三，人口發展與邊境地區安全保障需求不匹配。邊境地區是國家安全屏障的重要防線，人口是邊境地區的重要組成部分，但當前我國一些邊境地區人口流出較多，人口密度較低，在基礎設施、公共服務、產業發展等方面存在短板，資金、技術、人才等資源相對匱乏，發展動力不足，難以實現與內陸城市協調發展。
人才組織使用與科技競爭需要的適配程度仍待提升。其一，人才組織使用方式尚難以適應更高層次科技創新。世界百年未有之大變局加速演進，科技革命與大國博弈相互交織，高技術領域成為國際競爭最前沿和主戰場。人類歷史上有數次以人才組織實現跨越式發展的案例，美國“曼哈頓計劃”實施期間，匯聚了跨國家、跨民族、集理論物理、實驗技術、數學、輻射化學、冶金、爆炸工程、精密測量等各方面的數百名頂尖人才、數十萬工程技術工人，率先研制出原子彈；“EUV光刻機聯盟”集合西方國家數百位頂尖科學家，爆發出驚人的創造力，實現了對傳統龍頭日本光刻機技術的降維打擊。與之相比，我國人才組織使用主要由市場機制驅動，人才合作由自下而上的被動需求拉動，逐步形成零散的跨領域、跨區域合作模式，通常適用于跟隨性創新、應用創新階段，在更高層次的科技創新中顯得乏力，無法聚集更高級數的人才合力。[9]其二，政府引領人才組織使用的作用發揮有限。我國以國家力量、國家意志對拔尖創新人才實施有組織培養、有組織調配、有組織使用的體制機制還不健全，以國際大科學計劃和大科學工程匯聚全球頂尖人才、智慧資源、創新要素的具體實踐還比較少。現階段，我國大型企業、大學、科研院所對頂尖科學家的吸引力有限，人才合作的成熟體制尚未形成，這使得政府主導的人才組織使用可以補位成為直接、高效的方式。在這種模式下，市場機制仍然在人才組織使用中發揮決定性作用，但對于拔尖創新人才，政府則處于人才組織使用的核心位置，同時也發揮著聯結大學、科研院所、創新企業等主體的紐帶作用。
更高層次統籌人口與經濟社會發展
人口高質量發展支撐中國式現代化是一項系統工程。未來一段時期，要在科學把握人口發展形勢的基礎上，堅持系統觀念，統籌推進人口、經濟、社會發展，以人口高質量發展支撐中國式現代化為主題，以人口要素內涵式開發利用為主線，以更高層次統籌人口與經濟社會發展為重點，加快完善生育支持政策體系，建立以人的全面發展為功能導向的公共服務制度體系，進一步提升人口和人才資源支撐經濟發展效能，為中國式現代化提供堅實基礎和持久動力。
具體地，人口自身發展方面，要扭住逆轉低生育率這個關鍵，加大生育支持力度，提振生育水平，提高人口數量的可持續性；建立高質量人口數據供給機制，提高人口數據的準確性、及時性、全面性。人口與社會發展方面，要推動公共服務政策重心轉變，實現內容調整、布局優化、質效提升，更好服務于人的全面發展；人口與經濟發展方面，要探索推進有管理的人口和人才開發利用，改變過往經濟決定人口的單一主從關系，更大程度發揮人口和人才要素的能動性與創造性，推動人口與經濟互動關系實現螺旋式上升。
提高人口數量可持續性和人口要素數據質量。推動生育支持政策落地見效。低生育率的本質是民生福祉問題，因此，要增進民生福祉，系統構建支持政策體系。一是加快出臺國家育兒補貼制度，根據經濟社會發展水平動態提高補助水平，鼓勵各地結合實際配套地方補貼。研究面向未就業母親發放為期4個月、參照最低生活保障標準的孕產期現金補助，抵補孕產期間勞動能力減損的負面影響。二是加大學齡前財政投入，拉平“0～2歲”托育階段和“3～5歲”幼兒園階段的財政支持，將嬰幼兒早期養育納入基本公共服務，面向普惠托育機構發放生均補貼，支持有送托意愿的家庭“應托盡托”。三是加強婚育家庭的住房支持。推動人口流入地擴大保障性住房供給，提高多戶型供應占比。建立多子女家庭專用保障性住房房源，將輪候順序、分配面積、戶型選擇等與子女數量等相掛鉤。四是建立用人單位生育友好的激勵約束機制。研究減免中小微企業女員工自生育年份起三年內的社會保險單位繳費。整治過度加班、過勞加班現象，研究實施加班薪酬支出稅前減計扣除機制，倒逼用人單位支持職工更好平衡工作與生活。
建立現代人口管理制度。好的政策需以可靠的數據為支撐。加強人口數據及附著其上的經濟社會特征信息數據治理，提高人口數據的準確性、及時性、全面性。一是建立現代人口統計監測體系，完善國家生命登記管理制度，綜合運用信息通信、大數據、人工智能等前沿技術，完善常住地“動態簽注”制度，及時識別更新人口遷移信息。定期發布國家、省、市、縣常住人口數據。二是推進人口多元數據治理。依托國家人口基礎信息庫等平臺，實現公安、教育、民政、衛生健康、醫保、社保等人口服務基礎信息融合共享、比對驗證、動態更新，提供涵蓋常住地、年齡、性別、受教育情況、健康、勞動就業、收入、社保等復合信息的人口數據。三是加強人口監測預測和形勢研判。完善人口監測預測預警機制，指導各級政府定期發布區域人口發展形勢分析和中長期趨勢預判。
完善人口發展支持和服務體系。把人口高質量發展同人民高品質生活緊密結合起來，把“投資于物”同“投資于人”緊密結合起來，有力促進人的全面發展。一是進一步加大教育投入力度，增加各級各類教育的生均支出，研究將國家財政性教育經費占GDP比例從目前的“不低于4%”穩步提高到2035年的“不低于4.5%”，以及2050年的“4.8%左右”。提高高等教育質量，增強職業技術教育適應性，推動教育內容、人才培養和產業需要的聯動發展，優化各級各類教育與勞動力素質提升、高質量充分就業之間的耦合關系。二是完善人民健康促進政策。促進優質醫療資源擴容和區域均衡布局，堅持預防為主，加強重大慢性疾病健康管理，提高基層防病治病和健康管理能力。綜合防治超重肥胖問題，引導兒童青少年科學均衡飲食，加強體育鍛煉。加快健全社會心理健康服務體系，開發本土化測評工具，加強兒童青少年學生、老年人等重點人群心理健康服務。提高精神衛生服務能力，支持精神專科醫院、綜合醫院等精神（心理）科建設，擴大精神衛生專業人才供給。
推動社會治理模式包容性轉型。以公共服務均等化為抓手，縮小城鄉區域間、人群間公共服務差距，推動社會治理向包容性轉型。一是提高重點地區公共服務水平。優化公共服務領域財政支出配置策略，加大資金傾斜力度，提高農村地區、中小城市的公共服務水平。加快城鄉公共服務制度統籌，實現服務標準統一、制度并軌。擴大優質服務資源輻射覆蓋范圍，完善城市群公共服務便利共享的制度安排，縮小地區差距。二是提升新型城鎮化質量。以“常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之差”為核心指標表征新型城鎮化質量，推動兩者之差顯著縮小。深化戶籍制度改革，全面落實城區常住人口300萬以下城市（Ⅱ型大城市）取消落戶限制要求，放寬除個別超大城市外的落戶限制。推動未落戶常住人口平等享有基本公共服務，提高公共服務均等化程度，尤其是與子女相關的公共服務，如教育、醫療、落戶、就業服務、社會保險等，爭取率先實現一視同仁、平等覆蓋。三是構建錨定人口變動的公共服務資源配置新策略。根據人口流動實際調整人口流入流出地區的公共服務設施布局。對于托育、教育、養老等公共服務資源，要根據特定年齡段服務人口的當前和中長期規模，綜合考慮存量資源挖潛、未來服務功能轉換等因素科學配置，避免因人口波動導致服務資源“迎峰承壓”“過峰閑置”。
完善“一老一小”服務體系。以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展支持和服務體系。一是提高養老服務質量效益。響應老年人急難愁盼需求，著力發展居家社區養老普遍需要的健康管理、助餐、助浴、助醫等服務。針對高齡、失能老年人優先解決專業照護和醫養結合痛點，開展老年健康促進行動和失能老年人集中照護服務，加快建設失智老年人照護體系。二是促進銀發經濟迸發活力。聚力支持具有市場、品牌影響力的產業生態主導企業，培育銀發經濟聚集區，推動銀發經濟規模化、標準化、集群化、品牌化發展。推動新產品擴容增量，動態更新老年用品產品、智慧健康養老產品及服務推廣目錄，修訂康復輔具等新增產品目錄。加快培育融合新業態，促進養老與教育、旅游、賽事活動融合發展，支持服務機器人進軍健康管理、智能監測、專業照護等領域。三是建立普惠托育服務體系。統籌規劃0～5歲育幼資源，大力發展托幼一體服務，科學引導招生困難幼兒園轉型托育機構，支持示范性托育機構、示范幼兒園延伸發展為托幼一體化機構。優化考核指標，采用“3歲以下嬰幼兒入托率”指標，引導各地更加重視提升托位利用效率。
推動人口與經濟互動關系實現螺旋式上升。提升人口要素支撐經濟發展效能。穩定勞動參與率、控制失業率、提升全要素生產率，建設現代化人力資源，推動經濟發展的人口紅利穩步轉向人才紅利。一是多措并舉保持勞動參與率基本穩定。抓好高校畢業生、下崗失業人員、農民工、大齡勞動力等重點群體就業工作。研究縮短基礎教育學制、調整高等教育學制，提早年輕人進入就業市場的時間。加大育齡女性就業支持力度，為因生育中斷就業的女性提供再就業培訓公共服務，支持女性生育后回歸崗位或再就業，穩定女性就業參與水平。支持有勞動意愿的老年人參與經濟活動，加快完善支持老年人再就業的法規政策，充分釋放其知識、經驗、技能等寶貴資源。二是有效緩解結構性、摩擦性就業矛盾。加大職業技能培訓力度，切實提升存量勞動力特別是新生代農業轉移人口的技能水平，貫通“技術工人—技能人才—高技能人才—大國工匠”的成長通道。健全覆蓋城鄉的就業公共服務體系，深入實施“互聯網＋人力資源服務”行動，促進就業信息供需及時高效對接。三是深化人力資源發展體制機制改革。加快建設統一規范、競爭有序的人力資源市場，更好發揮市場在人力資源配置中的決定性作用。破除勞動力和人才在城鄉、區域和不同所有制單位間的流動障礙，促進人力資源順暢有序流動。四是開發人口-人力資源-產業公共知識產品。探索以縣級行政區為基本單元，開發全國性的人口和人力資源地圖，指導各地產業布局與人力資源基礎相匹配。
探索建立科學、高效的人口和人才政策體系。加強人口政策與區域、科技等經濟政策的有機銜接，促進人口與經濟實現更高水平的良性互動。一是探索人口布局支持區域發展的制度體系。進一步發展壯大城市群和都市圈，增強城市群、都市圈對人口的集聚力，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。加強超大城市的人口承載上限研究，建立與創新驅動、功能定位、產業發展等相適應的超大城市人口調控機制。因地制宜實施差異化的區域人口和生育政策，研究支撐東北地區等老工業基地全面振興的人口發展政策，加強邊境地區人口安全。二是探索新型的頂尖人才組織使用機制。支持創建國際一流大學，以國際教育中心建設推進國際人才中心建設。健全以政府為主導的拔尖創新人才組織使用制度體系，加強各行各業頂尖人才資源的整合使用。用好大科學裝置的平臺作用，主動設計和牽頭發起國際大科學計劃與大科學工程，吸引全球頂尖人才進行前沿科學研究和關鍵核心技術攻關。按照科技門類建立全球頂尖人才信息庫，圍繞高精尖科技創新需要，主動引進，匯聚全球優質智慧資源。
（本文系國家社會科學基金一般項目“人口高質量發展支撐中國式現代化的政策體系研究”的階段性成果，項目編號：24BRK001）
注釋
[1]恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中提出了物質資料再生產和人的再生產，“根據唯物主義觀點，歷史中的決定性因素，歸根到底是直接生活的生產與再生產。但是，生產本身又有兩種。一方面是生活資料即食物、衣服、住房以及為此所必需的工具的生產；另一方面是人自身的生產，即種的繁衍”。
[2]陳功：《構建人口發展支持與服務新格局的新思考》，《人口與發展》，2024年第5期。
[3]大型城市包括《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》提到的大城市（含Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市）、特大城市、超大城市。
[4]胡祖銓：《辯證看待我國人口發展形勢、趨勢及其綜合影響》，《理論動態》，2023年第21期。
[5]在考慮死亡風險后，每對夫婦大約生育2.1個孩子才能使上下兩代人的人數相等，這樣人口才能實現可持續發展。
[6]關于我國失能老年人數量存在一定爭議，也有其他口徑的數據。比如，第七次全國人口普查數據顯示，老年人中不健康且生活不能自理的比例為2.34%，對應的老年人口數量約為619萬。
[7]《國務院關于推進養老服務體系建設、加強和改進失能老年人照護工作情況的報告——2024年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上》，2024年9月11日，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202409/t20240911_439362.html。
[8]《促進大中小城市和小城鎮協調發展》，2025年2月7日，http://paper.ce.cn/pc/content/202502/07/content_308628.html。
[9]褚建勛、王晨陽、王喆：《國家有組織科研：迎接世界三大中心轉移的中國創新生態系統探討》，《中國科學院院刊》，2023年第5期。
責 編∕肖晗題 美 編∕周群英
The Situation, Challenges and Practice of High-Quality
Population Development That Supports Chinese Modernization
Hu Zuquan
Abstract: Promoting Chinese modernization faces new population-related conditions and circumstances such as a gradual decrease in total population, accelerated structural transformation, steady improvement in quality, and centralized distribution of population. As the scarcity of population resources gradually increases and the requirements for high-quality economic development are met, it is crucial to make good use of population resources, especially talent resources. Therefore, it is a must to adhere to the systematic approach and comprehensively promote the development of population, economy and the society. With the theme of high-quality population development that supports Chinese modernization, and the mainline of the intrinsic development and utilization of population resources, it is important to focus on higher-level coordination of population and socioeconomic development, accelerate the improvement of the fertility support policy system, establish a public service system that emphasizes the all-round development of people, deepen and improve the supporting role of population and talent resources in economic development, and lay a solid foundation and inject lasting impetus into Chinese modernization.
Keywords: high-quality population development, public service system, population resources, talent policies
