【摘要】促進供需精準匹配,是破解農村醫養結合發展困境的關鍵。農村老年人對醫養的需求可分為“醫高—養低”“醫高—養高”“醫低—養低”“醫低—養高”四個層次，而不同的醫養結合模式，能匹配農村老年人不同層次的需求。社區醫養和居家醫養兩種模式，基本上可滿足絕大多數農村老年人的醫養需求，機構醫養則為特定的農村老年人提供醫養結合服務。需加強政策支持、優化部門協同、強化資源供給、加強監管和服務標準制定、提升支付能力，推進農村醫養結合服務高質量發展。
【關鍵詞】農村 醫養結合 高質量發展 【中圖分類號】D669.6 【文獻標識碼】A
當前，我國已步入中度老齡化社會，同時疊加空巢化、高齡化、慢病化、失能化等人口發展問題，老年人對養老和醫療服務的需求不斷增長，醫養結合模式應運而生。2013年發布的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》首次提出“推動醫養融合發展”。2015年，國務院辦公廳發布《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）》，明確“醫養結合”的概念。2016年，原國家衛生計生委會同民政部組織開展醫養結合試點工作，遴選確定了北京市東城區等兩批90個國家級試點單位。2023年，國家衛健委、民政部聯合下發《關于推廣醫養結合試點工作典型經驗的通知》，標志著我國醫養結合試點發展階段結束，進入全國范圍示范推廣和高質量發展新階段。為貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，促進醫養結合服務高質量發展，2024年12月，國家衛健委等5部門聯合發布《關于促進醫養結合服務高質量發展的指導意見》。2025年7月，國家衛生健康委印發《醫養結合示范項目工作方案（2025年版）》，旨在通過創建全國醫養結合示范縣（市、區）和示范機構，引導更多社會力量積極參與，不斷擴大和優化醫養結合服務供給，提高醫養結合服務能力和水平，更好順應老年人健康養老服務需求。①經過十多年的發展，我國的醫養結合服務工作由起步探索階段進入到高質量發展階段。然而，受制于醫養資源不足、支付能力有限等約束，農村地區醫養結合發展滯后于城市地區。供給與需求難以有效匹配，是制約農村醫養結合發展的重要因素。因此，加快供給側結構性改革，構建有效的醫養服務供給模式，促進供需精準匹配，是破解農村醫養結合發展困境的關鍵。
農村老年人醫養需求的分層結構及醫養結合服務供給模式匹配
學界對醫養結合內涵的界定不一，政策部門更傾向于強調養老服務的基礎性定位，將“醫”的內容統合入“養”的體系之中。《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）》指出，醫養結合是在養老服務中充分融入健康理念。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，即“醫養結合”屬于“養老服務體系”。醫養結合是健康中國戰略的重要內容，也是養老服務高質量發展的題中應有之義。醫養結合可實現對老年人養老服務需求的多方位、多主體、多角度覆蓋，滿足不同生命階段、不同健康狀態老年人的差異化需求。由于城鄉經濟社會發展不平衡，城鄉老年人的醫養需求及與之匹配的醫養結合服務供給模式存在明顯差異。
農村老年人醫養需求的分層結構。厘清農村老年人的醫養需求，應對其“醫”“養”兩方面的需求進行分析。農村老年人對“醫”的需求，包括疾病預防、疾病診治、慢病管理、健康體檢、康復護理等；對“養”的需求，包括生理和心理兩方面，如日常起居、飲食照顧、文化娛樂、心理關懷等生活照料和引導服務。根據需求的不同，可以分為“醫高—養低”（對醫療服務需求高，但對養老服務需求低）、“醫高—養高”（對醫療服務和養老服務需求都高）、“醫低—養低”（對醫療服務需求和養老服務需求都低）、“醫低—養高”（對醫療服務需求低，但對養老服務需求高）四個層次。根據失能程度，可以將農村老年人分為自理老年人和失能老年人。通常自理老年人的健康狀況較好，對“醫”的需求較低，對“養”的需求也較低，處于“醫低—養低”的需求層次。對于完全失能的老年人，特別是伴有嚴重疾病的失能老年人，其“醫”“養”需求均較高，同時要應對慢性疾病和急性疾病，處于“醫高—養高”的需求層次。還有兩類農村老年人，介于以上兩者之間。一種是自理程度較高，失能程度較低，但健康狀況較差，即自己可以進行日常的活動，具有自我照顧的能力，但患有長期慢病，因此對“醫”的需求較高，對“養”的需求較低，處于“醫高—養低”的需求層次；另一種是失能程度較高，主要是因為外部意外傷害導致的身體活動能力受損，需要他人長期照護，但健康狀況并無大礙，無需長期性醫療服務，處于“醫低—養高”的需求層次。
醫養結合服務供給模式及其與農村老年人醫養需求的匹配。分析農村醫養結合服務供給與需求的匹配情況，需要系統梳理農村醫養服務供給主體和模式。生理性照護服務是基礎，心理性精神慰藉是更高層次的養老服務。從醫養服務供給主體來看，受服務特殊性的約束，醫療服務的供給主體比較單一，以機構為主。農村醫療機構主要包括村衛生室、鄉鎮衛生院、縣級醫院等。農村養老服務供給主體類型多樣，包括家庭、社區、機構等，其中社區主要是指農村幸福院、農村日間照料中心等，以村莊為供給范圍的日間照料場所；機構包括敬老院、福利院等，面向特殊農村老年人的福利性養老機構，以及面向一般老年人的社會化養老機構。不同的醫療服務供給主體和不同的養老服務供給主體相結合，可以形成不同的醫養結合服務模式②。總體來看，農村醫養結合服務供給模式可以分為機構醫養、社區醫養以及居家醫養三類，其中，機構醫養又可以分為“機構內設”“機構+機構”“機構+社區”和“機構+家庭”四種服務供給模式（見圖1）。
“機構內設”的機構醫養模式是當前城市醫養結合的重點推進模式之一，可以進一步分為“醫中有養”（或者“從醫延養”）以及“養中有醫”（或者“由養添醫”）兩種類型。“醫中有養”是指在醫療機構內設養老中心、康復病房等，充分利用醫療機構的資源和專業優勢，為入住老年人提供專業的醫療救治、康復護理等服務。其在面對處于失能、康復期等對醫療護理需求較高的老年人時優勢明顯，但無法滿足部分老年人的活動和娛樂需求。“養中有醫”是指在養老機構內設醫療機構，以養老為主，通過設置醫療科室，配備專業醫護人員，為機構入住老年人提供基本醫療服務和健康監測服務。其醫療資源往往不及“醫中有養”，一般僅提供較簡單的醫療護理，難以應對入住老年人較為復雜的疾病和護理需求。
“機構+機構”的機構合作模式多數情況下是為解決養老機構難以提供醫療服務的困境而形成的，以醫養合作共建模式為主。在此種模式下，醫療機構和養老機構依據就近原則，通過簽署合作協議實現醫養結合。醫療機構為簽約養老機構的病人提供醫療巡診、健康管理、預約就診、急診急救等便利服務，養老機構在負責提供日常養老照護服務的同時，為醫療機構提供穩定的需求對接。機構合作模式能以最小成本實現養老機構和醫療機構的雙贏，因此發展迅速。“鄉鎮衛生院+鄉鎮敬老院”是機構合作模式在農村的主要方式。鄉鎮衛生院和鄉鎮敬老院簽訂醫養結合協議，按照協議規定，由鄉鎮衛生院向其對接的鄉鎮敬老院提供上門醫療護理等服務。
“機構+社區”的社區醫養模式主要是指農村基層養老服務中心為臨時或者短期內有需要的老年人提供托管服務，并依托農村基層醫療機構為老年人提供醫療服務。社區醫養模式的服務對象較為廣泛，服務成本較低，服務形式多樣③，但這種模式對國家投入的依賴較大。在農村典型的是“村衛生室+農村幸福院”模式，該模式是指將農村基層醫療衛生機構（村衛生室）與農村基層養老服務中心（農村幸福院等）毗鄰建設，由村衛生室托管本村老年人的醫療服務。這種兩室聯建模式的優勢在于醫養資源的近距離整合：一方面，拉近農村老年人和醫生的空間距離，便于及時就醫問診和用藥指導；另一方面，便于建立健康檔案，監測農村老年人的生命指標，及時發現身體異常，縮短處理老年人突發狀況的時間。
“機構+家庭”的居家醫養模式將醫療服務延伸至家庭，由家庭為農村老年人提供養老服務，包括老年人自理和家庭成員照顧；依托村衛生室，為居家老年人提供健康教育、健康檔案建立、定期隨訪、醫療巡診、指導用藥、康復護理等服務。“互聯網+”模式作為“機構+家庭”智慧養老模式的典型代表，近年來在城市社區得到廣泛應用。該模式通過智能終端、云平臺等技術手段，將社會醫養資源與居家養老需求精準對接。隨著互聯網和信息技術在農村的廣泛應用，農村老年人的“數字鴻溝”逐漸縮小，“互聯網+”模式將拓展到大部分農村地區。
不同的醫養結合模式可以匹配農村老年人不同的醫養需求。機構醫養中的“醫中有養”模式可以匹配處于“醫高—養高”需求層次的農村老年人。這部分農村老年人失能或者失智程度較高，且往往伴有嚴重疾病，對“醫”和“養”的需求均較高。而“醫中有養”型機構的醫療服務水平較高，具有專業的護理服務，農村老年人可以同時獲得高質量的醫療服務和專業的護理服務。但這種機構多位于城鎮，需要農村老年人離開居住地，長期生活在機構，費用較高，對家庭經濟水平要求較高。
機構醫養中的“養中有醫”模式、機構合作模式和社區醫養模式等，可以匹配處于“醫高—養低”需求層次的農村老年人。這部分農村老年人自理能力較強，但健康狀況較差，往往伴有慢性疾病，對“醫”的需求較高，但對“養”的需求較低。“養中有醫”型機構以養老服務供給為主，兼顧提供基礎性醫療服務，適合“醫高—養低”的農村老年人。但這種機構對家庭經濟水平要求也較高。
機構合作模式在農村以“鄉鎮衛生院+鄉鎮敬老院”的組合為主，鄉鎮敬老院主要以服務農村困難人員為主，盡管近年來逐步面向一般的失能、高齡、經濟困難老年人開放，但總體上該組合模式的服務對象比較有限。“村衛生室+農村幸福院”的社區醫養模式，可以為“醫高—養低”的農村老年人提供一定的醫養服務，其優點是農村老年人不用離開本村，便可以在熟悉的環境中接受醫養服務，但村衛生室的醫療水平很難應對復雜性疾病，只能提供基礎性醫療服務。
盡管社區醫養模式的醫療水平偏低，卻可以很好地匹配處于“醫低—養低”需求層次的農村老年人。由于醫養資源臨近，農村老年人獲得醫療服務的即時性和健康管理服務的系統性能夠得到保障。日間照料是農村幸福院的核心服務功能，“村衛生室+農村幸福院”模式既可以為自理能力較高的農村老年人提供用餐、娛樂、臨休服務，又可以提供一定的醫療服務。“機構+家庭”的居家醫養模式可以匹配“醫低—養高”農村老年人的醫養需求。這部分農村老年人的失能水平雖然較高，但是對醫療服務的需求程度較低，其最需要的是家庭成員的照顧，居家上門醫療服務最受這部分農村老年人及其家庭成員的歡迎。
總體而言，從服務對象的覆蓋面和農村實際情況來看，社區醫養和居家醫養基本上可以滿足絕大多數農村老年人的醫養需求，是適合在農村地區推廣的模式。雖然機構醫養的花費較高、服務對象有限，但仍然可以為特定的農村老年人提供醫養結合服務，尤其是為“醫高—養高”的農村老年人提供高質量的醫養服務。
農村醫養結合供需精準匹配的約束條件
當前，農村醫養結合供需有效匹配的實現面臨供給和需求方面的雙重約束。
農村醫養結合服務供給方面。政策支持不足。當前，我國農村醫養結合發展面臨國家政策與資源投入的不均衡問題，專門性政策文件較少，城鄉投入存在差距。一是國家層面專門性政策文件供給不足，農村醫養結合發展需進一步統籌規劃。現有政策多嵌套于養老服務或醫養結合的整體規劃中，缺乏針對農村地區醫養結合服務標準、機構運營、人才激勵等細分領域的實施細則。二是財政投入城鄉差距較為明顯，農村醫養結合資金保障不足。農村醫養結合機構的資金支持長期依賴地方財政與社會資本，國家層面的專項投入較為不足。除經濟發達地區，全國范圍農村醫養結合機構普遍面臨“建設成本高、運營補貼少”“醫養結合床位少、專業護理人員少”等困境。此外，長期護理保險試點在農村的覆蓋范圍有限，醫保報銷制度對農村傾斜不足，加劇服務供給與需求的不匹配。
部門協同不暢。一是資源分散與部門權責分割。醫療與養老服務分屬國家衛生健康委、民政部、國家醫保局等不同管理部門，導致政策執行中存在“多頭管理”現象。例如，養老機構由民政部門審批，而醫療機構需衛生健康部門許可，二者在資質認定、服務標準方面存在差異。醫養結合涉及眾多管理部門，如果聯動機制不暢，可能導致醫養結合政策難以執行到位④。一些農村醫養結合機構常因政策銜接不暢難以獲得建設用地、資金等支持，甚至出現同一服務需要重復審批的情況。二是跨主體協調困難與利益博弈。有調研顯示，部分農村養老院與鄉鎮衛生院雖簽訂合作協議，但因利益分配不均，實際合作流于形式。一些農村地區的醫療機構擔心資源被占用而拒絕共享，養老機構因成本壓力不愿承擔醫療責任。這一現象可能導致服務鏈條斷裂，阻礙醫養結合發展。
資源供給不足。農村地區醫養資源供給不足且水平有限，專業人才流失較為嚴重⑤。農村地區鄉鎮衛生院普遍面臨醫護人員數量不足、設備老舊、技術水平薄弱的問題，使其難有余力支持養老機構醫療功能的實現。即使養老機構內設醫務室或者與鄉鎮衛生院簽約合作，也僅能提供基本的老年保健、常見病、慢性病等診療服務，無法應對復雜醫療需求，面臨“醫而不專、養而不精”的困境。受制于農村衛生室醫療資源薄弱和資金支持不足，村衛生室所能發揮的作用仍有限；農村幸福院等“建設易，運行難”現象較為突出，導致其服務效能未充分發揮。另外，人才激勵機制不完善導致農村醫養人才流失加劇。
監管和服務標準不完善。缺乏配套的服務質量評價和外部監督管理體系，是阻礙農村醫養結合發展的主要問題之一。一是資質審核與日常監管缺位。部分機構以“醫養結合”為名行“虛假服務”之實，存在無醫療資質、超范圍經營等問題。例如，一些養老機構未取得醫療機構執業許可，擅自開展診療活動，甚至雇傭無資質人員提供醫療服務，導致老年人健康風險陡增。日常檢查流于形式，多地僅依賴年度抽查，未能形成常態化監管機制。二是服務標準模糊，護理質量缺乏標準。當前農村醫養結合領域缺乏統一的服務標準，尤其是護理等級劃分、醫療康復流程等關鍵環節尚未形成國家標準。以失能老年人護理為例，部分機構在合同中模糊界定“基礎護理”與“專業護理”，實際服務僅提供喂飯、翻身等基礎照料，褥瘡護理、康復訓練等專業項目則需額外付費，加劇農村家庭經濟負擔。
農村醫養結合服務需求方面。老年人支付能力有限，有效需求不足。據統計，2024年，我國農村居民人均可支配收入達到23119元，城鄉居民收入之比為2.34：1。農村60歲以上老年人中，約80%將城鄉居民基本養老保險作為主要收入來源。多數農村老年人月收入難以覆蓋醫養結合服務的基本費用。長期護理保險作為支付能力補充機制，在農村地區覆蓋不足。此外，長護險報銷范圍偏向機構護理，而農村家庭更依賴居家照護，導致供給與實際需求不匹配。同時，農村醫保報銷范圍相對較窄，康復護理、慢性病管理等項目尚未納入報銷，導致家庭醫療負擔過重。
進一步推進農村醫養結合發展的有效路徑
加強政策支持。一是加強頂層設計，完善政策支撐體系。建議國家層面出臺“農村醫養結合服務發展專項規劃”，明確農村醫養結合機構的建設標準、服務內容及監管機制。農村地區可以探索鄉鎮衛生院與敬老院統籌規劃、毗鄰建設，細化農村地區醫養結合的設施改造、醫保覆蓋范圍及跨部門協作機制。二是加大財政投入力度，優化資金分配結構。建議中央財政設立“農村醫養結合發展專項基金”，重點支持欠發達地區醫養設施建設，對基層醫療衛生機構改造、護理型床位增設等項目按比例補貼。同時，加快建立全國統一的長期護理保險制度，加大醫保報銷制度對農村的傾斜力度。
優化部門協同。一是建立跨部門協同機制。根據各部門的權責劃分，統籌平衡各方利益，建立醫養結合推進的責任清單，以政策約束力打破部門條塊分割，并建立嚴格的問責機制，實現各管理主體聯動的系統性、科學性和有效性。各地應根據本地區經濟社會發展水平和老齡化特征，出臺地方醫養結合規范性文件，引導醫養結合規范化發展。可建立醫養發展聯席會議制度，會議代表應涵蓋黨政干部、經辦工作人員、企業負責人、村鎮負責人、服務人員、老年人和政策研究人員等，暢通各方利益表達渠道。村鎮應提高資源統籌能力，發揮好中介和紐帶作用。整合區域內及其周邊地區的醫養資源，搭建本地養老信息綜合平臺，打造養老服務聯合體。二是發揮多方主體協同作用。醫養結合的管理主體是政府，運行主體包括護理院、鄉鎮敬老院、日間照料中心、農村幸福院等養老機構和場所，以及縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室等醫療機構和醫養結合機構，還包括醫藥制造企業、康養裝備制造企業和智能適老化研究企業等。除此之外，還包括家庭及其他社會力量等。應充分發揮多方主體優勢，將短期應對措施和長期制度建設相結合。
強化資源供給。推動優質醫療資源下沉，建立健全人才培育機制。推進緊密型縣域醫共體建設，促進縣級醫院醫生定期駐點鄉鎮衛生院，提升基層診療能力。加強農村醫養人才培訓，定向培養復合型人才，滿足農村醫養結合服務需求。建立健全醫養結合服務行業專業人才教育體系，在大中專院校設置老年護理等相關專業，開設醫養結合服務相關課程，推進“訂單式”人才培養。構建多層次培訓體系，建立醫養結合實訓基地，加強對養老服務人員和相關醫療技術人員的培訓。完善職稱評定制度，優化薪酬結構，促進醫養結合服務人員職業發展。支持醫務人員到醫養結合機構執業，并在職稱評定等方面享受同等待遇；提升機構養老護理員的工資福利待遇，建立考核激勵機制。提高醫養結合從業者的社會地位，提升職業認同感。
加強監管和服務標準制定。一是加強行業動態監管。建立全國統一的醫養結合服務質量評估標準，定期審查機構資質與服務能力，對違規機構實施退出機制。同時，引入第三方評估機構，公開服務評價結果，加強社會監督。二是建立需求反饋機制。依托相關組織定期調研農村老年人需求，動態調整醫養服務內容。鼓勵村民參與互助養老，形成“政府主導+社會協同+家庭參與”的治理格局。三是建立分級分類醫養結合服務標準體系，鼓勵多方參與主體制定醫養結合服務相關國家、行業和地方標準，以標準化賦能農村醫養結合服務發展。
提升支付能力。一是提高農村養老金水平，增強農村老年人基礎支付能力。動態調整基礎養老金標準，建立與物價指數聯動的養老金增長機制。加大繳費補貼力度，提高對選擇中高繳費檔次農村居民的政府補貼，并通過稅收減免鼓勵子女為父母代繳。試點“以地養老”補充模式，允許農村老年人以土地承包經營權、宅基地使用權置換養老金，盤活農村閑置資產。二是擴大長護險覆蓋面，優化保障范圍。優先覆蓋農村失能群體，調整報銷政策向居家護理傾斜，將家庭照護服務納入報銷范圍，統一居家與機構護理的支付標準。建立多樣化籌資機制，除醫保基金劃轉，引入財政專項補助和福彩公益金，降低對個人繳費的依賴。三是整合醫保報銷與醫養服務，降低家庭負擔。擴大農村醫保覆蓋項目，將康復訓練、慢性病管理等納入報銷，實現醫療與養老服務的費用貫通。四是強化家庭醫生簽約服務，減少醫療支出。提高簽約率與服務針對性，為農村老年人定制包含健康管理、送藥上門、遠程診療的“基礎服務包”。
（上海財經大學公共經濟與管理學院博士研究生董子越，對本文亦有貢獻）
【注：本文系國家社科基金一般項目“農村失能老人家庭照護的社會網絡支持研究”（項目編號：22BSH089）階段性成果】
【注釋】
①《國家衛生健康委關于印發醫養結合示范項目工作方案（2025年版）的通知》，中國政府網，2025年7月17日。
②楊翠迎：《中國醫養結合實踐的理性思考：非均衡性與未來發展》，《社會保障評論》，2023年第5期。
③李丹、李麗萍：《社區醫養結合養老服務高質量供給研究》，《中州學刊》，2022年第3期。
④聶建亮、曹夢迪、吳玉鋒：《深入推進醫養結合的障礙與發展策略》，《衛生經濟研究》，2021年第7期。
⑤李玲、黎嘉輝：《探索中國式農村醫養結合》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2021年第4期。
責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲
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