作者： 南京大學政府管理學院教授、博導 周 沛
基層治理是國家治理的基石，承載著社會穩定、民生改善與公共服務優化的重要功能。社區作為基層治理的基本單元，其工作者隊伍的專業化、職業化水平決定治理效能的高低。當前，我國城鎮化進程加速，社會結構深刻變遷，社區已從傳統的“行政末梢”轉變為連接政府與居民的“服務中樞”。在此背景下，社區工作者不僅需要承擔政策執行、矛盾調解等基礎職能，更需具備資源整合、數字技術應用等多元化能力。然而，我國社區工作者隊伍建設仍面臨結構失衡、專業化程度較低、職業發展受阻等問題，難以適應基層治理現代化發展要求。2024年4月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強社區工作者隊伍建設的意見》（以下簡稱《意見》）印發，指出要“打造一支政治堅定、素質優良、敬業奉獻、結構合理、群眾滿意的社區工作者隊伍”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），對社會工作領域改革發展提出明確要求，作出“健全社會工作體制機制”等一系列部署，為新時代社會工作高質量發展指明了前進方向。本文將從基層治理現代化的視角出發，系統分析社區工作者隊伍建設的現狀、挑戰與路徑，旨在為推動基層治理高質量發展提供理論參考與實踐指引。
基層治理現代化對社區工作者隊伍建設提出新要求
社區工作者作為一項正式職業，其產生、發展、更迭與我國城市基層社會管理體制變遷密切關聯。1954年，《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》出臺，標志著以“單位制”為主、“街居制”為輔的基層管理體制確立。街居體系的主要職能定位是管理救濟對象、閑散人員等單位職工以外的社會成員及其相關事務。“居委會大媽”成為“街居制”下“居委會干部”的職業形象記憶。改革開放以后，“單位人”向“社會人”轉變，農村流動人口大量涌入城市，亟待建立新的基層社會管理模式。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，標志著我國社區建設進入系統化、規范化推進階段，基層社會管理的基礎單元從“居委會時代”轉向“社區時代”。隨著社區建設的發展與社區功能的拓展，社區工作人員的職能已超出傳統“居委會干部”的范疇，“社區工作者隊伍”概念被正式提出。2011年，民政部啟動第一批全國社區管理與服務創新實驗區，開啟了社區治理的探索實踐。2017年，《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》出臺，從中央層面確認我國進入社區治理新階段。
我國社區工作者隊伍經歷了“老一代社區工作者”“中生代社區工作者”“新生代社區工作者”的代際更替。“老一代社區工作者”，即“街居制”下的“居委會干部”，多為中老年女性，工作帶有濃厚的公益性色彩，反映了當時社區自治的初級階段。“中生代社區工作者”是我國第一代職業化社區工作者，以中年女性為主體，多為原國有企業下崗再就業人員。“新生代社區工作者”以中青年為主，主要為初次就業的大學畢業生群體等。“新生代社區工作者”正逐步成為當前社區工作的中堅力量。《意見》明確界定了社區工作者的性質與范圍，指出其是“在社區從事黨建、治理、服務工作的全日制專職工作人員，主要包括社區黨組織成員、社區居民委員會成員中的專職人員和社區專職工作人員”。由此，社區居民委員會成員中的專職人員、社區干事、專職網格員等可歸為社區工作者范疇。社區工作者是實現基層治理現代化的人才支撐。基層治理現代化是治理理念、治理方式、治理工具的系統性重構。基層治理現代化的發展背景與目標導向，對社區工作者的角色定位、工作職能及職業技能等提出了新要求。
從“行政末梢”到“服務中樞”，治理理念現代化驅動社區工作者角色拓展。堅持以人民為中心的發展思想，是馬克思主義人民觀與中國傳統民本思想的現代性結合產物，也是我國基層治理現代化的核心價值理念。在基層治理情境中，堅持以人民為中心的發展思想至關重要，其驅動社區工作從“管理本位”向“服務本位”轉變。傳統的社區工作者常被稱為“居委會干部”“小巷總理”等，被定位為政府行政體系的末梢終端，工作中的行政管理色彩濃厚。在此理念指引下，社區工作者突破傳統“行政末梢”的角色定位，被賦予“服務中樞”的新型角色。在推動基本公共服務下沉基層的背景下，社區工作者需關注居民的主體地位，以滿足社區居民需求、推動社區發展為工作出發點，強化服務意識，搭建服務平臺，鏈接服務資源，成為精準對接居民需求與公共服務供給的關鍵樞紐。
從“被動執行”到“聯動整合”，治理模式現代化驅動社區工作者職能嬗變。完善共建共治共享的社會治理制度，建設社會治理共同體，是基層治理現代化的基本導向。具體而言，即轉變單一行政統合的治理模式，形成多方主體共建共治共享的治理新格局。作為“行政末梢”的傳統社區工作者，其主要工作職責是上傳下達，完成上級政府部門下達的行政任務，被動執行各項政策與行政指令。在多方共治的基層治理新模式下，社區工作者的工作職能不再限于單一的自上而下政策傳達與指令執行，還需要積極對社區內外部的社會組織、企業、志愿者、社區居民等各方力量進行聯動與協調，鏈接整合社會化主體、市場化主體、志愿性主體等各類資源，縱向上促進自下而上的溝通反饋，橫向上促進各方合作共享，在社區場域內協同多方利益，提升多方主體參與的能動性，形成治理合力。
從“事務處理”到“數字賦能”，治理工具現代化驅動社區工作者技能升級。基層治理現代化的重要特征是技術性治理工具應用，數字技術等應用于基層治理中的各類場景，以促進信息共享、主體聯動與效率提升，賦能基層治理現代化。傳統社區工作者的工作范疇多為一般事務性情境，如應對上級任務等行政性事務、處理臺賬文本等事務、解決鄰里糾紛等群眾性事務等，在政策執行、問題識別、資源協調、矛盾調解等方面積累了實務經驗。在數字技術賦能基層治理現代化背景下，社區工作者應具備掌握信息化、數字化技術的應用能力。例如，社區工作者需熟悉電子政務系統、在線投票平臺等各類數字化工具的使用流程與方法，以提升治理效率；利用數字化服務平臺，整合服務資源，滿足社區居民訴求；利用大數據對居民需求與社區問題進行分析研判，提升治理的前瞻性與主動性。除了經驗判斷、情感說服、臺賬記錄等事務性處理技能，掌握新技術手段，運用新型治理工具，逐漸成為社區工作者的必備職業技能與素養。
基層治理現代化的適配困境：社區工作者隊伍建設現狀審視
基層治理現代化對社區工作者的綜合素養提出新要求，加強社區工作者隊伍建設，成為推進基層治理體系與治理能力現代化的必要保障。經過多年實踐探索，我國社區工作者隊伍建設已取得顯著成效，積累了寶貴經驗。但是，社區工作者隊伍建設仍存在短板與不足。
結構失衡。社區治理推動了我國社區工作者隊伍建設發展。總體來看，社區工作者隊伍在年齡結構、文化程度等方面持續優化，但在一些關鍵人口學變量上仍存在結構失衡問題。一是性別結構不均衡。2020年民政部調查數據顯示，在城市，社區工作者的男女性別比為1：2.09，女性占比67.6%，明顯高于男性（32.4%）。相較于城市，農村社區工作者的性別結構倒置，男女性別比為2.79：1，男性社區工作者占比（73.6%）顯著高于女性（26.4%）。二是專業結構不合理。由于一些地區在社區工作者招錄時未針對“專業”這一指標進行限制或篩選，導致在社區工作者隊伍中，社會工作、行政管理等與社區治理相關度較高的專業畢業生占比較低，一些社區工作者所學專業與工作職能的匹配度不高。三是存在文化程度差異。城市社區工作者中大專以上學歷者占比較高，但是農村社區工作者仍以中老年群體為主體，總體受教育水平偏低。由此，社區工作者隊伍在性別分布、專業分布、城鄉分布等方面存在結構失衡問題，難以適應現代社會中諸如危機事件應對等復雜基層治理情境。
職責超載。本應作為“基層服務者”的社區工作者，在實際工作中常扮演“行政末梢”角色。一方面，在個別地區，屬地管理原則被過度解讀為“責任屬地化”，導致原本應由專業職能部門承擔的諸如安全生產、信訪維穩等責任轉嫁至社區，加重了社區工作者的行政負擔。另一方面，一些社區居民將社區工作者視為全能型的“政府代表”，除了政策咨詢、事務辦理等剛性職責，還期待社區工作者協助解決家庭矛盾、鄰里糾紛、物業沖突等私人領域或市場領域的問題。社區工作者兼具“行政”與“服務”的雙重身份，既要執行“對上”的行政任務，又要應對“對下”的居民訴求，這種工作事務的交織導致一些社區工作者“職責超載”。模糊的身份定位與超負荷的崗位責任，致使一些社區工作者在滿足居民需求與完成行政考核之間陷入精力分配與價值選擇困境，難以有效踐行基層治理現代化目標下的“服務型”理念。
能力限制。社區工作者不僅需要具備系統化的職業能力，具體包括政策解讀能力、資源鏈接能力、組織接洽能力、溝通協調能力、文本處理能力等，還需要社會工作、行政管理、心理學等各類專業知識作為支撐。然而，一些社區工作者對社區治理相關理論與能力的理解碎片化，未形成整體性的社區工作者能力知識體系。此外，社區工作者內部存在職業能力代際分化或錯位現象。例如，作為大學畢業生招聘入職的“新生代社區工作者”，對于技術化、文牘化的工作事務處理較為得心應手，但在溝通協調、群眾動員等人際交流方面的能力相對薄弱，甚至存在過度使用微信群、信息平臺等治理工具的“數字依賴癥”。年齡偏大的“中生代社區工作者”較為擅長面對面的群眾性工作，但在文本寫作、技術應用等方面的能力相對欠缺。農村社區工作者由于年齡結構、文化程度的限制，整體職業技能素養不高。總之，為應對日益龐雜繁瑣的現代基層治理情境，社區工作者隊伍的職業能力亟待進一步拓展與提升。
職業發展障礙。在身份定位上，大部分社區工作者既非公務員又非事業編人員，在現行行政體系中屬于財政供養的“第三類人群”，致使社區工作者隊伍的職業發展存在障礙，主要表現在兩方面：一是職業薪資待遇的吸引力較低。目前社區工作者隊伍總體薪資福利標準不高，部分地區低于社會平均工資水平。二是存在職業晉升的“玻璃屏障”。編制外的社區工作者晉升渠道較為狹窄、機會較為缺乏。雖然各地有針對優秀社區工作者的公務員/事業編制的定向招錄制度，但對于工作年限、職級的要求偏高，名額偏少。上海、南京等地區制定了“三崗十八級”等級序列，根據工作崗位、工作年限、受教育程度等因素確定社區工作者的崗位級別，并與薪資待遇掛鉤，在一定程度上打通了社區工作者的晉升通道。但在實踐中，目前能夠達到較高崗位條件的社區工作者數量占比仍然較低。較低的職業薪資標準與受限的職業晉升渠道，導致社區工作者的職業吸引力與認同感偏低。個別初次就業的青年社區工作者將之視為“職業跳板”，職業投入程度不高；部分中年社區工作者因晉升渺茫，存在“躺平”等消極心態。社區工作者職業發展存在阻礙，給基層治理現代化中的高素質治理主體培育帶來了挑戰。
專業歧議。《意見》指出，“堅持專業化”是社區工作者隊伍建設的基本方向。多渠道提升社區工作者的專業化水平，是社區工作者隊伍建設的重要抓手。但是，目前針對社區工作者隊伍專業化建設仍存在一定的認知與實踐誤區。具體表現為：一是“社區社工”與“專業社工”之區隔。將社會工作機構從業人員稱為“專業社工”，基層社區從業者稱為“社區社工”或“基層社工”，會人為制造出“社區社工”與“專業社工”之間的區隔，塑造出社區工作者“非專業化”的刻板形象，形成“行政化”與“專業化”之間的分野。二是“證照化”與“專業化”之等同。部分地區將“社工證”持證率作為衡量社區工作者隊伍專業化建設的核心標準，將“持證”與“專業”相等同，可能導致忽視社區治理場景中的實踐智慧，引發專業懸浮化風險。三是“專業化”與“技術化”之混淆。部分地區過于強調社區工作中的技術嵌入，將專業化簡單視為現代性技術與方法的運用，導致專業化建設中的“技術依賴”風險。總之，在社區工作者隊伍專業化建設中，仍存在理念與實踐誤區或爭議，尚未形成匹配于基層治理現代化目標的成熟的專業化發展路徑。
持續探索創新社區工作者隊伍建設的路徑
《決定》強調：“加強社會工作者隊伍建設，推動志愿服務體系建設。”作為基層治理中的重要主體，社區工作者隊伍是影響基層治理效能的關鍵能動性要素。我國社區工作者隊伍建設仍面臨挑戰，需從規范化、職業化、專業化三個維度入手，持續探索創新社區工作者隊伍建設的路徑。
明晰規范標準。加強社區工作者隊伍的規范化建設，是保障基層治理有效運轉的必要前提。2023年中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，將民政部的基層治理、社會工作人才隊伍建設職能劃歸為中央社會工作部。在此背景下，應統籌推進黨建引領基層治理與社區工作者隊伍建設，強化部門聯動，出臺系列政策規范或標準目錄，夯實社區工作者隊伍建設的規范化基礎。除了規范選任、考核、薪資等基礎性內容，還有以下著力點：一是明晰社區工作權責清單標準。明確社區工作者的法定職責、協助事項和禁入領域，形成動態調整機制。例如，2022年，北京市委社會工委、市民政局牽頭制定《北京市社區社會工作服務目錄》，梳理社區工作在兜底民生服務、促進城鄉社區治理、突發事件應急響應等方面的服務內容和方法。通過權責清單劃定社區工作者的職能范圍，禁止職能部門隨意攤派任務，杜絕催繳物業費、商業推廣等非職責范圍內工作，明確社區工作者的服務型導向。二是明晰社區工作者準入標準。針對新上崗社區社工、社區干部等不同層級，設定差異化的社區工作者職業準入標準。以學歷、資質、實務等指標限定社區工作者的入職或晉升條件。三是加強針對農村社區工作者隊伍建設的精準規劃。相較城市，農村有其特有的社區治理情境，農村社區工作者的職責更為寬泛與復雜。因此，應在現有政策文件基礎上，針對農村社區工作的特殊性，制定更具針對性的實踐細則，以保障農村社區工作者隊伍建設的有效推進。
優化職業體系。探索完善基層治理現代化背景下社區工作者職業發展體系，進一步暢通晉升通道，持續增強社區工作者的職業吸引力，提升社區工作者隊伍的職業化水平，主要舉措如下：一是進一步優化職級序列體系。探索優化社區工作者職級序列體系，可以推廣“三崗十八級”之類的社區工作者職級細分體系，為社區工作者規劃清晰的職業生涯路徑。可以根據地方實際與治理需求，進一步細化崗位職級層次，同時提升薪資待遇水平。二是建立多維職業評價與激勵機制。結合“社區工作權責清單”，多維度對社區工作者進行考評與激勵。可以將行政任務完成度、居民滿意度、居民互動頻次、資源鏈接情況等指標進行加權匯總，作為工作績效考評依據。提升“服務型”職能的考評權重，以此作為評估社區工作者薪酬獎勵、職級提升、榮譽褒獎等激勵手段的重要依據。三是提升職業的社會價值感。加強社區工作者職業價值的社會宣傳，開展“最美社工”“社區‘帶頭人’工作室”等典型示范評選，實現社區工作者的職業價值轉化。通過名額傾斜等形式，積極推薦優秀社區工作者參評優秀共產黨員、三八紅旗手等榮譽。通過推進職業體系建設，健全教育培訓、管理監督、激勵保障等制度機制，打造政治堅定、素質優良、敬業奉獻、結構合理、群眾滿意的社區工作者隊伍。
形成“行政”與“專業”整合聯動機制。社區工作者隊伍的專業化建設需摒棄“行政”與“專業”的二元對立，在行政化的基層治理場域中積極融入專業化元素，形成“行政”與“專業”整合聯動機制，促進社區工作者的專業水平提升，具體策略如下：一是理順社區工作者的專業化能力清單。不同于社會服務機構的“專業社工”，社區工作者的工作職責與服務對象具有特殊性。因此，需結合“社區工作權責清單”以及不同崗位的工作內容，厘清社區工作者專業能力清單目錄，包括對應條口的行政事務處理能力、群眾動員能力、資源鏈接能力、技術應用能力等子目錄，為社區工作者隊伍專業化建設提供參照依據。二是開展精準化的專業培訓。對接上述能力清單，對社區工作者的專業能力進行查漏補缺。街道（鄉鎮）層面開辦“社工學院”，通過政策宣講、統一授課、外部交流、專業督導等多種方式，開展精準化、個性化的在職培訓，補齊社區工作者的專業能力短板。促進社區工作者在政策執行、群眾動員、專業服務、資源協調等方面的“一專多能”，經由團隊協作有效應對復雜的基層治理情境。三是推進校社聯動共建。由中央社會工作部、民政部或街道（鄉鎮）牽頭，推進社區工作者與高校社會工作相關院系的聯動共建。一方面促進社區工作者加強對專業理論知識的學習，另一方面推進社會工作專業學生的本土化、在地化、情境化培養，為社區工作者隊伍儲備專業人才。
基層治理現代化是一項長期系統工程，社區工作者隊伍建設是其關鍵支撐。在黨建引領基層治理現代化進程中，社區工作者隊伍建設的重點任務已從“數量補充”轉向“質量重構”。社區工作者需從“社區無限事務承包人”回歸“治理參與者”“服務鏈接者”的角色本位，在破除“行政代理人”“全能保姆”角色慣習的同時，需警惕“技術崇拜”“去情感化”等異化風險，尊重社區工作者的主體性地位，強化制度保障與實踐創新，在工具理性與價值理性的平衡中進一步建強基層治理的中堅力量。政策層面，需進一步完善社區工作者職業保障體系，拓寬晉升通道，提升薪資待遇，增強職業吸引力。實踐層面，需加強校社合作、區域聯動，推動社區工作者隊伍向專業化、職業化、社會化方向發展。唯有如此，才能打造一支政治堅定、素質優良、敬業奉獻、結構合理、群眾滿意的社區工作者隊伍，為基層治理現代化注入持久動力。
